Pierre Boris N’nde • Docteur en anthropologie sociale et culturelle (Université Laval, Québec, Canada)
Les programmes de cash transfer se répandent largement dans les contextes humanitaires et, avec eux, les partenariats avec des entreprises chargées de les mettre en œuvre. C’est le cas dans le camp de Gado Badzéré au Cameroun. Pour Pierre Boris N’nde, l’action défaillante de Mobile Telecommunication Networks contrevient au principe du Do no harm tant elle génère une violence que les ONG doivent gérer. Quant à l’État camerounais, en restant campé sur une position sécuritaire, il manque à son rôle d’arbitre.
En République centrafricaine (RCA ou Centrafrique), les vagues de violences qui ont opposé les forces de la Seleka (coalition de partis politiques et de rebelles) aux anti-balaka (milices d’auto-défense constituées de paysans) depuis 2005 et qui se sont intensifiées entre 2012 et 2014 ont provoqué d’importants déplacements de populations vers le Tchad, le Soudan, le Congo et le Cameroun. À l’est de ce dernier pays, on a vu se déployer un ensemble d’actions humanitaires coordonnées dans différents sites de réfugiés dont le plus important – en termes de superficie et de capacité d’accueil – est celui créé dans le village de Gado Badzéré et administré par l’organisation non gouvernementale (ONG) Première urgence internationale (PUI)[1]Ce village est situé à 50 kilomètres environ de la ville de Garoua Boulai, frontalière de la Centrafrique. On peut cependant mentionner d’autres sites dans la même région situés dans les … Continue reading. Selon sa consœur Médecins Sans Frontières (MSF), de nombreux cas de malnutrition, d’infection respiratoire et de paludisme ont déjà été constatés. Déjà en juin 2014, pour une population estimée à 4 500 personnes, 80 cas de malnutrition aiguë sévère (MAS) avaient été relevés à Gado Badzéré et à Gbiti, et 53 cas à Mborguene. MSF estimait alors que 1 973 cas de malnutrition avaient été dépistés avec un taux de prévalence de malnutrition aiguë allant de 34,7 à 44,9 % entre avril et mai 2014[2]Etienne Gignoux et Maud Ginsbourger, « Surveillance prospective de la mortalité et de la malnutrition en communauté. Villes de Garoua Boulai et Gbiti, camps de Gado Badzere et Gbiti, province de … Continue reading. En 2016, les Nations unies estimaient que 60 000 enfants de moins de 5 ans souffraient de malnutrition aiguë et, de manière générale, que l’insécurité alimentaire touchait des populations – camerounaises déplacées et des réfugiés – de la région de l’Est, mais aussi des régions voisines (Adamaoua, Nord et Extrême-Nord)[3]Nations unies au Cameroun, Rapport annuel de 2016, http://cm.one.un.org/content/dam/cameroon/docs-one-un-cameroun/2017/Annual Report 2016 Francais-final.pdf. Le rapport parle de 2,6 millions de personnes en insécurité alimentaire dont 2,3 en situation de crise et 298 000 personnes environ en situation d’urgence alimentaire.
Un partenariat entreprise privée-acteurs humanitaires sous l’égide du PAM
C’est le Programme alimentaire mondial (PAM) qui intervient principalement auprès des réfugiés centrafricains déplacés à cause des vagues de violences en Centrafrique. Son action à l’Est du Cameroun – et plus précisément donc à Gado Badzéré – prend la forme de partenariats censés favoriser une plus grande efficacité dans l’offre humanitaire, en particulier en matière de nutrition. Ces partenariats sont de cinq types : avec les gouvernements, avec les ONG, avec l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et le Fonds international de développement agricole (FIDA), avec d’autres agences onusiennes en appui technique et enfin avec des entreprises développant des activités de transport, d’alimentation, des technologies de l’information et de la communication, de la finance ou même des ressources humaines[4]Programme alimentaire mondial, « Partenariats », http://fr.wfp.org/propos/partenariats/partenariats. Nous nous intéresserons ici au cas de l’entreprise Mobile Telecommunication Networks (MTN), spécialisée dans les secteurs de l’information et de la télécommunication.
Dans son partenariat avec le PAM, MTN contribue à un programme de transfert d’argent en espèces ou cash based transfer (CBT) pour fournir de l’assistance alimentaire aux bénéficiaires par le principe e-money. Plus précisément, à Gado Badzéré, sous la coordination de l’ONG Catholic Relief Service (CRS), l’objectif est de favoriser la diversification de l’alimentation parmi les réfugiés. Composées le plus souvent de céréales (riz, maïs, mil, blé, sorgho), de graines de haricot, d’huile de cuisson et de sel – facilement malléables –, les denrées de l’aide conventionnelle ne constituaient pas en effet à elles seules une base suffisamment variée. Les transferts d’argent ont ainsi été proposés comme une réponse technique au souhait et à la nécessité pour les réfugiés de compléter cette base par les aliments qu’ils choisiraient eux-mêmes.
Si Gado Badzéré est le lieu d’une grande phase expérimentale toujours en cours, il faut noter que ce dispositif n’est pas tout à fait nouveau en Afrique, puisqu’il avait déjà été mis en place en Côte d’Ivoire, notamment à Abidjan, lors de la crise post-électorale de novembre 2010, lorsque les vagues de violences ont plongé les populations dans une période de précarité financière et alimentaire[5]ACF International, Termes de référence pour l’évaluation externe CI-4DC d’ACF. Transfert monétaire par téléphone mobile (programme en partenariat avec le PAM et MTN), 20 septembre 2011, … Continue reading. Le partenariat qui unissait déjà le PAM et MTN avait alors pour partenaire opérationnel l’ONG française Action contre la Faim (ACF). Ce type de partenariat – toujours avec MTN et ACF – avait également été mis en œuvre au Congo, dans la ville de Brazzaville, pour venir en aide aux ménages les plus pauvres[6]Programme alimentaire mondial, « Partenariats… », art. cit..
Nous verrons que l’intervention de l’entreprise MTN a pu et peut encore poser un certain nombre de problèmes, liés notamment à son déroulement dans un contexte d’urgence et à la disponibilité des produits et services. Il s’avère notamment qu’à la suite de multiples défaillances, elle nuit au climat sécuritaire, condition primordiale de l’action humanitaire et compétence essentielle de l’autorité étatique. Par ailleurs, alors que l’on pourrait espérer que l’État joue son rôle d’arbitre entre les intérêts – même motivés par de bonnes intentions – d’une entreprise étrangère et de populations réfugiées sur son territoire, on observe qu’il n’en est rien. À travers ses administrateurs civils comme ses autorités policières et militaires, il ne fait qu’intervenir en réaction aux incidents provoqués par les dysfonctionnements d’un partenariat auquel il reste étranger.
Des dommages collatéraux
C’est en avril 2016 que le projet voit le jour à Gado Badzéré. Concrètement, à la traditionnelle distribution générale des vivres (DGV) où des produits de base sont distribués à tous les ménages, le PAM propose une assistance permettant d’accroître la sécurité alimentaire via un système de cash. Il s’agit de procéder à un transfert monétaire par les téléphones cellulaires des bénéficiaires – offerts par MTN – qui pourront ainsi librement effectuer des achats dans des enseignes répertoriées comme « boutiques CBT ». Les montants sont versés en fonction de la taille des ménages. Pour un ménage de « taille 1 » (une personne dans le ménage), le montant avoisinera 4 000 francs CFA, à peu près 8 dollars par mois (ce montant est multiplié par le nombre de personnes composant le ménage). Le projet CBT est mené conjointement par le PAM (en tant que porteur) et par l’entreprise MTN (en qualité de partenaire technique) et conduit par l’ONG confessionnelle américaine Catholic Relief Service (CRS). Un assistant du projet, salarié de CRS, explique :
« Les réfugiés partent dans les boutiques, ils achètent tout ce qu’ils veulent. Quand je parle de tout ce qu’ils veulent, c’est beaucoup plus en termes de sécurité alimentaire. Tout ce qu’il y a à manger ils peuvent acheter. Avant, ils n’avaient pas le choix entre une variété très réduite de denrées, maintenant ils peuvent faire le choix parmi une grande variété de denrées. Dont l’accès maintenant à la sardine qu’ils n’avaient pas avant, . Nous avons pour cible 7 000 ménages dans tout le site[7]Entretien effectué le 27 février 2017 avec Abdel sur le site de Gado Badzéré.. »
La présence de l’entreprise privée MTN au sein du camp de réfugiés intervient dans un contexte particulièrement complexe, avec un équilibre sécuritaire instable. Gado Badzéré a connu et connaît encore des événements violents qui ont touché directement ou indirectement les populations bénéficiaires et même les intervenants, notamment humanitaires. On parle notamment d’enlèvements d’enfants, d’assassinats, de vols, d’agressions ou de viols. Première urgence internationale, l’ONG française gestionnaire de site a recensé, de novembre 2016 à avril 2017, 62 cas d’insécurité notoires dont 5 enlèvements, 4 assassinats ou 28 viols et agressions physiques[8]Synthèse réalisée par nos soins, sur la période concernée, des rapports de situation hebdomadaire, encore appelés Sitrep (Situation Report).. Un tel climat de peur a installé un fort sentiment de méfiance et d’insécurité. Les acteurs humanitaires présents sur le site et qui travaillent quotidiennement pour offrir divers services aux réfugiés échappent à cette méfiance parce qu’ils nouent une relation de proximité avec ces derniers. À Gado Badzéré comme ailleurs, c’est cette relation qui, loin des logiques marchandes, structure les échanges et les interrelations. La construction d’un « en-groupe[9]Mustapha Chouiki, « La ségrégation sociospatiale à Casablanca », L’Homme et la société, n°125, 1997, p. 85-105. » prend forme tandis que se dessine un environnement communautaire où l’identité construite à partir des repères qu’offrent la proximité, les échanges non marchands et les relations sociales trace les limites morales du site humanitaire. On parle ici d’un territoire humain non plus fondé sur l’espace, mais sur des personnes qui partagent et échangent au sujet de la détresse et de l’urgence. Mais symétriquement « l’ailleurs » ou « l’autre » prend forme : il s’agir ici du « hors-groupe[10]Idem. », formé de ceux qui ne font pas partie de la communauté, supposés étrangers aux sensibilités humanitaires, définis unilatéralement par les populations en détresse, les réfugiés.
Or, ce que l’on observe, c’est que le projet CBT vient en quelque sorte « inquiéter » le principe d’urgence qui préside à l’action humanitaire, perpétuant le climat de tensions et de violences qui a cours dans le site. On le comprend à travers quelques événements qui permettent de saisir non seulement la distance qui se crée entre les bénéficiaires et l’aide humanitaire, mais aussi la violence qui résulte de la divergence de logiques : logiques marchandes contre logiques humanitaires. Le même assistant de projet au sein de CRS l’explique bien :
« Il y a souvent des revendications de la part des réfugiés, ce matin on a assisté à ce genre de revendication. on est chargé du suivi évaluation. On est comme une sorte de tableau de bord embarqué dans le projet. C’est-à-dire on essaye de regarder ce qui ne va pas, ce qui va et puis on évalue, on essaye d’arranger progressivement[11]Entretien de groupe effectué le 27 février 2017 sur le site de Gado Badzéré, intervention d’Abdel pour le présent extrait.. »
Logiques marchandes et logiques humanitaires : une difficile cohabitation
Alors même que la technologie numérique postule qu’elle va jusqu’à transcender les moindres barrières, cette modification de la forme d’assistance fait naître un problème de performance des ressources et des services. On passe ici d’une distribution générale et indifférenciée de denrées à une remise personnalisée en boutique de produits choisis via une forme de transaction commerciale et numérique entre un fournisseur, MTN, et des « clients », ici les réfugiés. Mais on voit comment ces derniers et les acteurs humanitaires paient le prix de cette rencontre avec le développement technologique. Le problème que pose l’assistant de projet est d’ordre technique et ne relève pas des compétences de son organisation. Seule l’entreprise MTN peut remédier à la situation. Or non seulement le défaut de maîtrise de cet outil par celle-ci met les bénéficiaires dans une situation inconfortable, mais les problèmes qui surviennent suscitent immédiatement de la part de ces derniers une réprobation envers cet « autre » incarné par l’entreprise. Dès lors, les assistants de projet en sont réduits à :
« enregistrer les plaintes, les transmettre aux organisations concernées, c’est-à-dire le partenaire financier PAM, et MTN qui est le partenaire technique, donc et ça prend souvent un certain temps. Alors il y a des gens qui revendiquent parce que quand ça prend du temps, pour eux, c’est un problème. Et surtout qu’on sait que cela fait deux ou trois mois qu’ils n’ont pas reçu d’assistance, ils peuvent se révolter. On assiste à ce genre de révolte depuis la semaine passée[12]Entretien de groupe effectué le 24 février 2017 sur le site de Gado Badzéré, intervention de Barkadine pour le présent extrait.. »
Très clairement, le modèle de gestion induit par l’action de MTN n’a fait l’objet d’aucune adaptation au contexte. En tout cas, les dysfonctionnements observés ne sont pas compensés par des « solutions de repli » à la mesure de la situation. Enregistrer des plaintes et les soumettre en attendant des réactions dans des délais indéterminables – comme y sont contraints les acteurs humanitaires – n’est qu’une reproduction des logiques managériales dans les transactions commerciales classiques. Celles-ci ne tiennent pas compte non seulement de la précarité des bénéficiaires, de l’urgence, mais aussi de la menace pour la sécurité. La difficile cohabitation entre les logiques humanitaires et les logiques commerciales trouve ici sa plus simple expression[13]Anne-Sophie Binninger et Isabelle Robert « ONG-entreprise : les liaisons dangereuses », L’Expansion Management Review, n° 127, 2007/4, p. 16-25.. Même si l’humanitaire est devenu depuis plusieurs années un terrain privilégié pour les entreprises – en termes de responsabilité sociale, de mécénat ou de publicité –, il n’en demeure pas moins que l’interpénétration de ces différentes logiques est susceptible de favoriser des manquements d’ordre éthique et de léser les populations en détresse[14]Stéphanie Stern, « Le secteur privé représente-t-il une menace pour le secteur humanitaire ? », Revue internationale et stratégique, n° 98, 2015/2, p. 103-111.. De ce point de vue, le témoignage de cet assistant de projet révèle des conséquences potentiellement beaucoup plus dramatiques :
« Ça m’amène à parler de samedi. J’étais présent quand l’entreprise MTN, toute une équipe, venue de Bertoua pour assister systématiquement toutes les personnes bénéficiaires en réparant les cartes SIM endommagées. Le samedi, généralement, on ne travaille pas, pour des questions de sécurité surtout. Ça, c’est le protocole de sécurité de toutes les agences qui sont dans le site. Donc il était question que le samedi je ne travaille pas pour assurer la sécurité des agents de MTN qui ne sont pas du personnel humanitaire. On était obligé de travailler avec eux, les accompagner et être garants de leur sécurité. On a commencé à travailler pendant 2 à 3 heures de temps, il y a eu un soulèvement comme quoi un chauffeur, parce que ne maîtrisant pas peut-être l’enjeu de la situation, ni l’enjeu du projet, ni aussi l’ambiance du camp, a donné des biscuits à un enfant de 9 ans. Je dis ceci parce qu’il y a une ambiance de méfiance dans le camp car des enfants sont volés. Plusieurs cas de disparition et de vol d’enfants ont été enregistrés. Il s’est mis à sympathiser avec lui et l’enfant avait un petit frère à l’hôpital, il est allé rendre visite au petit frère à l’hôpital, et entre-temps on l’a vu caresser les cheveux de l’enfant. Et bon, à l’entrée du camp, on s’est dit qu’il était en train de vouloir kidnapper l’enfant. Il y a des réfugiés qui l’ont vu et il y a une seule voix qui a dit : “ça, c’est un voleur d’enfants !”, et puis les autres ont écouté. Ils ont commencé à le lyncher. Avec quelques membres de la communauté, nous avons décidé de le sécuriser, c’était difficile, des femmes, des hommes, ils se sont mis à le tabasser. J’ai essayé de le protéger. C’est vrai que ce n’est pas dans le protocole de sécurité, mais je l’ai fait, c’était un réflexe, parce qu’il fallait aider quelqu’un qui attendait assistance. J’ai essayé de le sécuriser j’ai reçu des coups en le faisant[15]Entretien effectué le 27 février 2017 avec Abdel sur le site de Gado Badzéré.. »
L’accumulation d’antécédents, ou même de rumeurs – habituelles dans les camps – a abouti à une dichotomie entre « victimes » (les réfugiés) et « coupables » (les bandes armées, les gouvernements, les « autres » qui les ont mis dans cette situation) et à l’inévitable recherche du bouc émissaire. L’entreprise MTN est toute désignée, rangée par les réfugiés dans la catégorie du « hors-groupe », faute d’être reconnue par les bénéficiaires comme partie prenante de leur cause et de leurs besoins : les défaillances observées l’emportent sur l’aide qu’elle est censée leur apporter. C’est ainsi que ses salariés sont l’objet de violences diverses, quand eux-mêmes et l’entreprise ne sont pas – comme ce fut le cas – accusés d’être des « voleurs de l’aide humanitaire », puisqu’ils étaient incapables de rétablir le moyen de rendre disponibles les sommes destinées aux bénéficiaires.
La logique de gestion de cette aide n’est pas parvenue à faire coïncider l’offre de l’entreprise et l’ensemble des processus de l’action humanitaire. Au contraire, elle n’a fait, et ce sur plusieurs mois, que perpétuer une violence qu’elle était censée faire disparaître. La rationalité humanitaire suppose – face à des personnes déplacées, victimes de violences et des traumatismes qui en découlent – d’intégrer le facteur vulnérabilité dans les activités et de relever la dignité de la personne dans tout acte, ce qui exige une certaine compréhension de la précarité des camps. Ce que l’on observe ici, c’est que les logiques d’entreprise essentiellement tournées vers le profit rendent la rencontre avec le champ sensible de l’humanitaire extrêmement délicat.
Qu’en est-il alors de l’intervention d’un tiers arbitre qui permettrait de résoudre cette tension ? En l’occurrence, si l’État ou même le Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) ont fini par réagir, leur objectif était moins de pacifier les relations – par exemple en rappelant MTN à ses engagements – que de maintenir la sécurité – mise en péril par les manquements de cette dernière – à un niveau « acceptable ».
L’effacement de l’État arbitre ?
De manière générale dans la sphère humanitaire, l’État est amené à jouer une pluralité de rôles. Dans le cas qui nous intéresse, il sera conduit à intervenir au niveau de l’encadrement juridique, de l’exercice de la contrainte et de la dissuasion.
Dans la mesure où le camp de réfugiés a connu plusieurs événements graves, l’encadrement juridique de l’État camerounais a toujours consisté à rappeler les lois du pays qui régissent la vie des réfugiés, en somme à revendiquer sa souveraineté. La délégation de la sous-préfecture – composée du sous-préfet, du commissaire de police et du commandant de gendarmerie – effectue très souvent des visites sur le site, aux côtés de l’équipe du HCR qui en a la responsabilité en termes de gestion. L’objectif est évidemment de manifester la présence de l’autorité et de rappeler les exigences d’ordre dans la vie en communauté. Laissant au HCR la gestion des questions plus techniques, le rôle de l’État est de créer ou de recréer, au moins psychologiquement, la verticalité des rapports et surtout de faire effet de persuasion dans les consciences des réfugiés bénéficiaires et cibles des projets qui s’organisent autour d’eux. L’incident ayant impliqué l’entreprise MTN, tout comme des événements l’ayant précédé – notamment des mariages collectifs[16]Cérémonies organisées par l’autorité administrative pour permettre d’unir officiellement plusieurs couples au même moment. L’objectif est de répondre à la grande demande et à la … Continue reading contestés parce qu’ils ne respectaient pas le rite musulman ou des bagarres entre familles pour défendre leurs enfants qui se battaient – ont provoqué de telles manifestations d’autorité. Par la même occasion et sous la pression de l’autorité administrative, le HCR a dû identifier les meneurs de foule pour ensuite les affecter définitivement dans d’autres sites humanitaires éloignés de celui où les incidents ont eu lieu.
Peut-on dire pour autant qu’il s’agit d’un mécanisme à même de satisfaire les parties ? Cette forme de justice qui passe par l’exclusion, ou la menace d’exclusion, a-t-elle réglé le problème à la source ? En l’occurrence, des rancunes demeurent, surtout parmi les jeunes qui digèrent mal la décision prise et pourraient à un moment ou un autre se livrer à des actes de violence. Pour l’heure, si les tensions passagères ont été dissipées, nous observons pour notre part que le problème à leur origine n’est pas résolu. La problématique que pose la présence de l’entreprise MTN relève d’une façon de penser et de mettre en œuvre les projets. Le fait de disperser les meneurs ou de menacer de le faire ne résout en rien la question de fond qui est de réfléchir à la manière de faire cohabiter autour d’un même projet d’assistance alimentaire deux logiques différentes : l’une commerciale et l’autre humanitaire. Au contraire, l’intervention conjointe de l’État et du HCR exprime une forme de violence qui ne saurait à long terme endiguer celle latente, voire effective.
En revanche, l’État camerounais ne ménage pas ses efforts envers ce qu’il considère comme des enjeux de sécurité nationale, en premier lieu les menaces qui pèsent aux différentes frontières territoriales : au nord avec le groupe terroriste Boko Haram, à l’est avec le conflit centrafricain, au nord-ouest et au sud-ouest avec les revendications sécessionnistes. Certes, on peut considérer que l’État est dans son rôle et que son action contribue autant à protéger ses propres citoyens que les réfugiés sur son territoire. À l’inverse, il faut regretter que le regard qu’il porte sur l’ensemble des dynamiques humanitaires le soit sous un angle proprement sécuritaire, sans véritable approche éthique. En d’autres termes, tant que les incidents relevés dans les camps n’ont pas d’incidence directe ou indirecte sur la sécurité nationale, l’État n’y manifeste que très peu d’intérêt, se contentant de rappels musclés, voire d’actions traumatisantes – des incursions des forces de la gendarmerie ou de l’armée dans le camp, très souvent de nuit – ou d’une sous-traitance des exclusions au HCR. Pour le reste, on l’a vu, il laisse les ONG comme CRS en première ligne des débordements occasionnés par les manquements de l’entreprise MTN.
ISBN de l’article (HTML) : 978-2-37704-326-2
