Publié le 19 avril 2023
Un an après que l’invasion russe de l’Ukraine a déclenché une crise sans précédent en Europe depuis la Seconde Guerre mondiale, le système humanitaire n’est pas exempt de contradictions dans ce pays. La plus saillante semble son hésitation entre priorité à la couverture des besoins et priorité à la couverture de ses propres risques structurels. Compte-rendu de la visite que Pierre Brunet, vice-président de l’ONG française Solidarités International, a effectuée en Ukraine, mais également en Moldavie, du 22 au 30 janvier dernier.
Lors de cette visite aux équipes de Solidarités International intervenant en Ukraine, j’ai eu l’occasion de tenter d’y percevoir les enjeux du système humanitaire face à cette crise, un an après le début de l’invasion russe. Cette visite ne fut pas assez longue pour prétendre à une compréhension achevée et complète. Néanmoins, je livrerai dans cet article les perceptions qui sont les miennes à l’issue de celle-ci.
L’état des besoins humanitaires
Avant les perceptions, posons un point de l’état des besoins humanitaires en Ukraine, tels que les recense le dernier rapport OCHA (Bureau de coordination des affaires humanitaires de l’ONU)[1]UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, “Ukraine humanitarian response – Key achievements in 2022”, Situation Report, Last updated: 10 February 2023, … Continue reading. à l’heure où j’écris ces lignes (20 février 2023), 17,7 millions de personnes ont besoin d’assistance humanitaire, 5,4 millions sont déplacées internes, et 8 millions réfugiées à l’étranger. 9,3 millions de personnes ont besoin d’assistance alimentaire, 14,5 millions d’aide en termes de santé, 11,2 millions ont besoin d’assistance en termes d’abris et d’aide à la réhabilitation/équipement de locaux d’habitation individuels ou collectifs. 16 millions de personnes ont besoin d’assistance en termes d’accès à l’eau, l’hygiène et l’assainissement, et 1,7 million présentaient en décembre 2022 des besoins additionnels liés à l’hiver rude dans ce pays (vêtements, fournitures, générateurs, etc.). Les infrastructures de distribution d’eau, de gaz et d’électricité sont frappées de façon incessante, impactant particulièrement les populations près des lignes de front. Enfin, les risques épidémiques restent prégnants dans les centres collectifs abritant des déplacés qui présentent pour leur majorité un besoin en aide alimentaire et fournitures ou, pour certains, en générateurs.
Selon l’Office du Haut-commissariat aux Droits humains (OHCHR), on comptait près de 18 000 victimes civiles à fin 2022[2]Office du Haut-commissariat aux Droits humains, Ukraine, https://www.ohchr.org/fr/countries/ukraine. L’Organisation mondiale de la Santé (OMS) estime qu’un quart de la population ukrainienne risque de développer des pathologies mentales sévères en raison de la guerre. Toujours selon les données de OCHA, on compte près de 700 ONG humanitaires en Ukraine, dont 60 % nationales, avec 524 programmes achevés, et 446 interventions en cours. À titre indicatif, les « Country-Based Pooled Funds » mis en place par les Nations unies ont alloué, depuis le 24 février jusqu’à fin décembre 2022, 252 millions de dollars, dont 192 à travers le « Ukraine Humanitarian Fund » (UHF), et 60 millions de dollars par le Central Emergency Response Fund (CERF).
Contradiction du financement : l’argent est là
Première caractéristique de cette crise humanitaire, elle est assez innovante du point de vue des financements : alors que dans la plupart des situations humanitaires auxquelles elles doivent répondre, les organisations humanitaires « courent après l’argent », là, celui-ci ne manque pas. On peut voir là une volonté politique de la part des financeurs de marquer devant les opinions publiques qu’ils s’engagent sur tous les fronts aux côtés de l’Ukraine. Au passage, d’ailleurs, les bailleurs de fonds ne font plus grand cas de la notion de neutralité, et ont choisi leur camp, l’Ukraine. Le système financier humanitaire accepte dans ce contexte particulier d’être, au nom d’une bonne cause, dans une forme de contradiction face aux grands principes qu’il a mis en avant depuis toujours. Ce faisant, il rejoint le ressenti de beaucoup d’Ukrainiens, humanitaires ou non, pour qui la notion de neutralité est incompréhensible et inacceptable. Les financements sont donc à portée des ONG, la plupart des grandes structures internationales présentes dans le pays affichant des budgets autour de 100 ou 150 millions d’euros… Les bailleurs principaux et bien connus sont tous là : outre les Country-Based Pooled Funds, les structures françaises ont affaire à la Direction générale pour la protection civile et les opérations d’aide humanitaire européennes de la Commission européenne (ECHO), au Bureau of Humanitarian Assistance (BHA, qui regroupe au sein de USAID les anciens Offices of U.S. Foreign Disaster Assistance – OFDA – et Food for Peace – FFP), à l’Unicef, à l’Agence française pour le développement (AFD) ou encore au Centre de crise et de soutien (CDCS) du ministère français de l’Europe et des Affaires étrangères. Cette inversion du paramètre financier pose aux organisations humanitaires sur le terrain non plus la question de la viabilité de leur dispositif, mais celle de leur capacité à « absorber ». C’est ce que l’on appelle dans le jargon humanitaire le « scale up », soit le développement rapide d’une mission, avec tous les enjeux et tensions organisationnels que cela implique. Et cela interroge, in fine, leur capacité à « délivrer », c’est-à dire à apporter et mettre en œuvre l’aide humanitaire nécessaire dans les temps impartis.
Contradiction du recrutement : la « chasse » aux internationaux, et l’absence de surplomb pour ceux-ci en Ukraine
Un autre paramètre à prendre en compte pour les organisations humanitaires en Ukraine est la difficulté à recruter, notamment du personnel expérimenté international. En contradiction avec une tendance habituelle qui amène les salariés internationaux des ONG à s’engager volontiers dans les crises qui font la une des médias, beaucoup d’ONG, ici, ont à supporter une tension en termes de ressources humaines, et parfois des turn-over sur des postes-clés. Pourquoi ? D’abord bien sûr, les profils expérimentés sont « chassés » par toutes les structures, dans un environnement très compétitif en termes d’offres de salaires… Ensuite, le contexte sécuritaire ukrainien : les alertes aériennes récurrentes (généralement liées à des tirs potentiels ou avérés de missiles dans les zones où vivent et opèrent souvent les ONG) ou les bombardements éventuels dans les cas où ces ONG choisissent d’opérer à portée de l’artillerie, peuvent être rédhibitoires. Elles sont en tout cas, à l’usage, difficiles à gérer pour certaines personnes, et on peut le comprendre. Sans même parler des risques réels qu’elles signalent, ces alertes entrainent de longues heures de confinement dans des pièces « sûres » ou des immobilisations qui se révèlent chronophages et stressantes. Les frappes sur les dispositifs énergétiques ukrainiens produisent aussi des coupures étendues d’électricité ou d’eau… Il n’y a ainsi pas eu un jour lors de ma visite qui ne soit ponctué de coupures ou d’alertes prolongées… Assumer cet inconfort relatif est un choix que tout le monde ne fait pas (surtout quand la famille et les proches ont peur et font pression pour renoncer), et que l’on peut encore une fois tout à fait comprendre, même s’il pèse peu face au sort des populations les plus vulnérables qui se trouvent au plus près des lignes de front.
S’agissant des équipes ukrainiennes des ONG, il faut avoir conscience qu’un turn-over des internationaux sur des postes clés peut créer chez elles, à tort ou à raison, un sentiment de déséquilibre en termes de connaissance des programmes, des enjeux et des contraintes. Cela est d’autant plus vrai qu’en Ukraine, la légitimité des employés internationaux des organisations humanitaires reste à démontrer au quotidien. Et de fait, compte tenu du haut degré de formation, de qualification et souvent d’expérience des membres nationaux des ONG, on n’observe pas ici cette position de surplomb que les « expats » peuvent trop souvent afficher dans d’autres contextes. Par ailleurs, beaucoup des employés nationaux ukrainiens ne sont pas encore « usés » par de longues années de guerre et de crise. Ils sont au contraire en général plein d’envie, d’initiatives, de fraicheur : cela « challenge » ceux venus d’ailleurs et il faut admettre que, d’une certaine manière, cela fait du bien…
Enfin, l’Ukraine est un pays à la pointe du digital, et les générations jeunes, et mêmes moins jeunes, y sont souvent plus connectées au quotidien que nous-mêmes. L’obsolescence, même relative, de certains de nos outils de gestion comptable, financière ou de suivi logistique, tout comme celle des outils de diagnostic et de sélection des bénéficiaires, souvent peu adaptés à un contexte comme celui de l’Ukraine, où il est difficile de saisir et définir la notion de « personne vulnérable », impacte également notre crédibilité devant les membres nationaux.
Tout le monde nous espère, mais personne ne nous attend en Ukraine
Cet enjeu de la crédibilité des organisations humanitaires en Ukraine se joue bien plus encore sur le terrain de la capacité à « délivrer » l’aide promise et financée par les bailleurs. Ce point est d’autant plus crucial qu’une centaine d’organisations ukrainiennes ont dénoncé, dès le 24 août 2022, dans une lettre ouverte, le manque de financements fléchés vers elles au bénéfice des grosses structures internationales. Il faut avoir en tête que si au vu des circonstances, c’est toute une Nation qui attendait l’intervention des pays européens et au-delà, personne n’attendait ces derniers pour mettre en place une aide à la hauteur de l’agression et des dégâts occasionnés. La société civile est en effet extrêmement dynamique, inventive, audacieuse. Elle s’est prise en main, à l’exemple des très nombreuses associations et initiatives nationales qui se sont mobilisées grâce aux réseaux. Il en va aussi, bien sûr, de la Croix-Rouge ukrainienne. Il en va également des entités administratives territoriales (Oblast : région ; Raïon : département ; Hromada : communauté territoriale, et enfin Gromada : commune) extraordinairement vivaces et entreprenantes. J’ai eu l’occasion de m’en rendre compte en rencontrant dans la ville d’Uman la responsable de la protection sociale de la municipalité. Celle-ci prend en charge l’accueil des déplacés, nombreux sur cette agglomération, puisque c’est un « hub » de passage vers l’Ouest pour ceux qui fuient le Donbass, une partie d’entre eux s’y installant de manière temporaire. L’énergie de cette femme, sa disponibilité et sa volonté de faire plus et mieux pour plus de gens et plus longtemps – en partenariat avec des ONG internationales, comme Solidarités International – étaient d’autant plus impressionnantes qu’elle déployait ces qualités avec un naturel déconcertant. Et ce n’est pas un cas isolé : de nombreuses femmes en Ukraine déplacent des montagnes tous les jours, à des postes de responsabilité dans les municipalités ou dans les ONG locales.
Contradiction du système humanitaire en Ukraine : couvrir les besoins ou couvrir ses propres risques structurels ?
La capacité à délivrer, enjeu central de l’aide humanitaire aujourd’hui en Ukraine, est mise en question. Elle ne l’est pas seulement par une forme d’aversion au risque qui freine certaines structures à aller vers les zones les plus touchées, mais en raison d’un phénomène que je qualifierai de « cascade du retour au principe de précaution bureaucratique ». Qu’est-ce que cela veut dire ? Il s’agit du retour des bailleurs de fonds du système humanitaire à des procédures standard, après une première période d’urgence très médiatisée et politisée, où tous les gouvernements et les bailleurs voulaient montrer qu’ils aidaient l’Ukraine… Les procédures étaient alors allégées, simplifiées et en mode « urgence ». Ce retour des procédures bailleurs en mode standard se traduit, de façon prévisible, en termes de process de signatures plus longs, et en contrôles et autres audits plus pointilleux. Or la plupart des ONG ne peuvent se permettre des montants importants en « inéligibles » (montants alloués mais non éligibles en raison de pièces justificatives manquantes ou de non-respect de procédures standard, et donc à rembourser). Elles appliquent alors en retour et en cascade toutes leurs procédures standard, avec souvent un zèle et un formalisme excessif, mais surtout une lenteur – notamment s’agissant des achats et des validations – qui peuvent retarder significativement la mise en œuvre d’un programme attendu. Là encore, le risque de perte de crédibilité devant les équipes nationales des ONG, comme des partenaires locaux et surtout des bénéficiaires, peut être important. En cela, on peut avoir le sentiment que, en Ukraine, un an après le début de la crise, le système humanitaire semble hésiter entre priorité à la couverture des besoins et priorité à la couverture de ses propres risques structurels. Si les ONG subissent plus qu’elles ne souhaitent ce phénomène, elles contribuent néanmoins à le nourrir par leur « zèle de précaution ».
Quels besoins couvre-t-on et où ?
Il faut tout d’abord reconnaître que l’on ne croise pas beaucoup de « collègues » internationaux sur le terrain, à tel point qu’on se demande où peuvent bien opérer toutes ces structures recensées par OCHA. D’ailleurs, dans certaines régions, le Bureau de la coordination des affaires humanitaires de l’ONU semble rencontrer des difficultés pour… coordonner celles qui agissent, les « overlappings » (chevauchements et doublons d’interventions d’ONG faisant la même chose au même endroit pour les mêmes personnes) n’étant pas rares. Au-delà, dans un pays en guerre qui connaît une baisse de son PIB de 40% et un taux de chômage du même ordre, on hésite quant à la nature des besoins les plus couverts. Relèvent-ils de l’urgence ou de la post-urgence ? La catégorisation s’avère particulièrement difficile dans les zones « arrières » du pays où les bénéficiaires sont avant tout des déplacés ayant fui l’Est et ses combats. Dans d’autres pays, ils seraient souvent accueillis dans des camps. Or il n’y en a pas en Ukraine : certains déplacés, qui ont les moyens, louent une habitation chez l’habitant, mais ils luttent ensuite pour se nourrir. D’autres sont accueillis dans des centres collectifs qui, bien souvent, ne sont pas appropriés ou aménagés. Il faut alors assurer la réhabilitations des locaux, l’accès à l’eau, l’hygiène et l’assainissement, refaire électricité, isolation et chauffage, équiper cuisines et cantines… Nous ne sommes donc pas plus dans le secours vital (« lifesaving ») que dans le rétablissement précoce (« early recovery »), ce dernier supposant un retour de ces déplacés chez eux, un début de reconstruction et de reprise économique susceptible d’être accompagné. Autant d’évolutions qui sont loin d’être d’actualité. Autrement dit, si l’on est dans une zone d’urgence relative, les besoins restent immenses. Les choses sont plus claires s’agissant d’actions comme la distribution d’eau potable par camion, assurée en l’espèce par Solidarités International. Pour avoir assisté à une telle opération à Mykolaiv, une ville du sud du pays, j’ai vu 600 à 700 personnes servies par camion et par jour, certaines venues à pied et attendant leur tour à la rampe de distribution dans le froid glacial quand d’autres, parfois commissionnés par leurs voisins, viennent en voiture, le coffre et les sièges arrière chargés de bidons… L’urgence du besoin, né de la destruction par les frappes des réseaux de distribution d’eau, est évidente. à Kherson, ville bombardée pratiquement chaque jour, Solidarités International, prenant des risques raisonnables et gérés, assure également cette distribution d’eau par camions. Et comme à Mykolaiv, ces derniers repartent presque à vide… Pour les ONG « volontaristes », il faut s’efforcer d’aller couvrir les besoins encore plus aigus, en « allant vers l’Est », dans les régions de Dnipro et de Kharkiv où Solidarités International, encore, assure la plus grande part de ses contrats d’opération. Notre ONG a en effet choisi de ne pas « transférer les risques » pour mener, quand c’est possible, des distributions d’urgence. C’est ce qu’elle fait dans le village en grande partie détruit de Protopovika, dans l’Oblast de Kharkiv, ou à Kramatorsk, à une trentaine de kilomètres des lignes de front, et donc à portée d’artillerie. Ce type d’engagement est, m’a-t-il semblé, le mieux à même de répondre aux besoins des plus vulnérables, ceux qui ont les besoins les plus aigus dans les zones directement touchées par la guerre. Encore faut-il être conscient des risques : les récents décès de deux volontaires britanniques, Andrew Bragshaw et Christopher Parry, nous le rappellent. Engagés à titre personnel, sans lien avec une quelconque organisation, les deux hommes ont été tués par un bombardement en tentant d’évacuer des civils de la ville de Soledar. Le refus par les humanitaires du « transfert de risque » doit aussi parfois être un refus du trop grand risque… Les choses se décident au cas par cas, au jour le jour, avec anticipation, lecture complète et fine de tous les indicateurs sécuritaires.
En guise de conclusion
Je reviens de cette visite en Ukraine avec le sentiment d’une nécessaire adaptation du fonctionnement du système humanitaire à cette crise. Celle-ci nous place devant une forme de nécessité opérationnelle : celle de revenir au « strict nécessaire » en termes de procédures et de contrôle, voire même de se débarrasser du superflu… Le réflexe bureaucratique de couverture des risques structurels doit être limité, afin de ne pas oublier la finalité dudit système, qui est de répondre à temps aux besoins d’êtres humains en détresse… Et pourquoi ne pas plaider auprès des bailleurs de fonds pour la mise en place d’un système RRM (Rapid Response Mechanism) simplifié et rapide pour les zones proches de la ligne de front ?
Une dernière impression, au-delà des enjeux strictement humanitaires : l’Ukraine est un grand pays, à tous points de vue, et voyager d’une région à l’autre suppose de longues heures en voiture. Bien souvent, le long des routes, il m’est arrivé de voir des cimetières. La partie ancienne, née de générations successives, se reconnaît aisément, patinée par le temps. Les parties récentes, elles, sont parsemées de tombes fraiches, neuves, souvent surmontées d’un petit drapeau ukrainien. Un autre détail attire l’œil du visiteur : elles sont souvent plus grandes que les parties anciennes. C’est cela aussi, l’impact d’une guerre.
Texte originellement paru le 22 février 2023 sur le site Défis humanitaires animé par Alain Boinet : https://defishumanitaires.com/2023/02/22/ukraine-un-an-apres-le-debut-de-linvasion
Nos sincères remerciements à Pierre Brunet et à Alain Boinet pour avoir accepté que nous la reprenions ici avec quelques adaptations éditoriales.
