Moins de budgets, moins de légitimité, moins de multilatéralisme : l’aide au développement, largement entendue, traverse une crise structurelle. Face à elle, nexus et localisation sont souvent cités comme pistes de refondation. Deux experts examinent ce que leur articulation exige vraiment et pourquoi elle reste, pour l’heure, davantage un horizon qu’une réalité.
Au début des années 2020, les budgets français de l’aide au développement[1]Bien qu’elle soit contestée, nous utilisons la formule « aide au développement » au sens « générique », tel qu’elle est utilisée au niveau mondial. Elle englobe ici par conséquent … Continue reading étaient en nette croissance et annoncés comme devant atteindre le fameux taux de 0,7 % du produit national brut – depuis si longtemps promis – d’ici 2030. Dans les sondages réalisés pour le compte de l’Agence française de développement (AFD), cette aide recevait le soutien des Français. Les institutions publiques (AFD, Expertise France) et les organisations privées (organisations non gouvernementales [ONG], fondations) renforçaient alors leurs équipes face aux besoins dans les domaines de l’urgence, du développement, de la cohésion sociale, de la paix et des enjeux environnementaux qui ne faisaient qu’augmenter.
Une crise multifactorielle
Mais depuis 2024 l’aide au développement française et mondiale se trouve confrontée à une crise, à la fois de sens, de légitimité et financière. Crise de sens, reflétée dans le flou des termes. S’agit-il de contribuer au développement – et lequel – ou de répondre aux situations d’urgence ? S’agit-il d’aide, de coopération, de solidarité, d’action humanitaire ou d’investissements solidaires et durables, comme il est dit maintenant ?
Crise de légitimité tant en France que dans les pays du Sud. Onze millions de Français[2]Lors des élections législatives de 2024, sur 32 millions de suffrages exprimés, 11 millions, soit plus d’un tiers ont en effet été exprimés en faveur de partis qui remettent en cause le … Continue reading ont voté pour des partis remettant en cause le bien-fondé de l’aide publique au développement (APD). Dans les sondages, les personnes favorables à l’APD sont passés, entre 2023 et 2025, de 75 à 66 % et celles qui sont défavorables, de 25 à 34 %. Dans les médias, plusieurs offensives ont questionné la bonne gestion des fonds, la cohérence et la pertinence des actions et leurs résultats. Globalement, face aux 350 millions de personnes en situation de précarité et aux plus de 800 millions vivant dans l’extrême pauvreté sur la planète, sont critiqués le côté « patchwork de projets » et le faible impact de cette politique d’aide.
Dans le « Sud global », la gouvernance de cette aide est remise en cause car restant le « monopole » des acteurs du Nord (États, collectivités, ONG, agences, etc.) au détriment de ceux du Sud.
Enfin, cette aide au développement traverse une crise financière dans la mesure où, depuis 2024, les montants des budgets d’aide publique au développement des États sont sérieusement rabotés. Pas seulement en France, notoirement aux Etats-Unis avec la suppression de USAID, l’agence de coopération américaine, mais aussi en Allemagne, au Royaume-Uni, au Danemark, etc. Et en France, ce ne sont pas seulement les budgets de l’État central mais également ceux des collectivités territoriales consacrés à la coopération qui sont amputés.
Ces difficultés sont exacerbées par le contexte international. Celui-ci voit, d’une part, la fin du multilatéralisme et de la plupart des accords qui le sous-tendent – sans parler des violations massives du droit international humanitaire qui le rendraient quasi-moribond. D’autre part, il voit croître les situations de privation des libertés publiques : 70 % des habitants de la planète[3]Civicus, « Global Summary: civic space dynamics », https://monitor.civicus.org/globalfindings_2024/innumbers, cité par Coordination SUD-ONG LAB-Kayros dans l’étude de Martin Vielajus, Jean … Continue reading aient empêchés dans l’exercice de ces dernières, avec d’évidentes conséquences sur les actions et les acteurs de développement.
La localisation de l’aide et l’approche dite « nexus » : des pistes de refondation ?
Depuis plusieurs années, ces concepts, pour partie mis en pratique, sont présentés comme ayant la capacité de surmonter les limites de l’aide au développement, d’éviter sa dispersion et de re-légitimer les actions menées dans ce cadre.
Pendant longtemps les acteurs du Nord, en particulier une minorité d’ONG internationales, ont mis en œuvre les projets, avec des équipes internationales. La localisation de l’aide vise à réformer cette façon de faire : en transférant le pouvoir de décision et l’autonomie financière aux acteurs des pays concernés, elle consiste à donner la pleine mesure aux compétences des acteurs dits « locaux » et assurer leur mobilisation pour qu’ils renforcent leurs positions, voire se substituent à leurs collègues du Nord.
Plus précisément, elle vise poursuit plusieurs objectifs :
- un rééquilibrage du pouvoir de décision au bénéfice des acteurs des pays de coopération, depuis la conception jusqu’à la mise en œuvre des projets et programmes, grâce à des transferts financiers directs des bailleurs à ces acteurs ;
- une plus grande pertinence des projets et programmes par une meilleure connaissance du contexte d’intervention par les acteurs locaux ;
- diminuer les coûts de mise en œuvre et des fonctions support, notamment compte-tenu du différentiel des salaires ;
- limiter les risques encourus par le personnel international face à la présence de groupes armés non identifiés, ou même face aux forces armées hostiles aux interventions humanitaires de structures occidentales.
Signé en 2016 lors du Sommet humanitaire mondial d’Istanbul, le pacte relatif au financement de l’action humanitaire appelé aussi le « Grand Bargain » (le « Grand Compromis » en français) était supposé acter ce lancement de la localisation de l’aide qui, de fait, a peu progressé depuis[4]Partant de 2 à 3 % en 2016, on estimait en 2023 à moins de 7 % du budget de l’aide au développement des pays du Comité d’aide au développement de l’ Organisation de coopération et de … Continue reading. Remise à l’agenda du fait de la crise de l’aide au développement, elle reste un horizon qu’on doit voir comme positif, mais qui n’est pas sans poser plusieurs questions.
D’abord de quelles organisations locales parle-t-on ? S’agit-il de favoriser l’implication des institutions publiques (collectivités territoriales, agences, ministères), des organisations représentatives des habitants (mouvements sociaux, organisations de producteurs, associations de citoyens, de résidents, syndicats, etc.), des institutions culturelles et historiques (chefferies, autorités religieuses), des organisations d’appui (ONG, centres de formation et universités, instituts de recherche, etc.) ?
D’autre part, toutes ces organisations ne travaillent pas à la même échelle. Les unes travaillent au niveau d’un village, voire d’un quartier, tandis que d’autres, dites « locales », ont un territoire d’action national voir international. De même les chefferies, comme les églises ou les organisations professionnelles peuvent agir à l’échelle de plusieurs régions administratives.
Ensuite, ces différentes organisations ou institutions ont des « mandats » et des légitimités différentes. Elles ne sont pas « neutres » car ancrées dans leur(s) société(s), voire liées à des groupes sociaux, ou à des institutions publiques, donc sont parties prenantes des jeux d’acteurs. Comme toute organisation, elles sont soumises à des contraintes financières qui peuvent les conduire à reproduire les approches, méthodes, démarches des organisations internationales. Dépendantes de l’aide internationale elles peuvent entrer en concurrence entre elles et rendre difficile le travail en consortium ou en réseau. Leurs moyens limités peuvent les conduire à sous-estimer les risques, en particulier sécuritaires et environnementaux, ou au contraire à sur-jouer ces risques pour rentrer dans le logiciel des bailleurs de fonds et des ONG du nord. Enfin, sur le plan financier, leurs capacités limitées de reporting – pour satisfaire à la profusion des normes administratives – pourraient amener les bailleurs de fonds à aller vers des organisations plus « professionnelles », agissant comme des coursiers du développement sachant parler le langage des bailleurs.
Des risques existent quant aux capacités insuffisantes pour résister aux « prescriptions », à l’instrumentalisation par des autorités nationales, mais également par des ONG internationales qui cherchent à maintenir leur rôle et légitimer leurs discours en mettant en avant des acteurs de terrain. Sans parler des risques de limitation des actions voire de fermeture de ces organisations par les autorités nationales comme cela est le cas en Israël, au Niger et dans beaucoup d’autres pays où monte une tendance à la criminalisation des ONG tant environnementalistes que de défense des droits de l‘homme ; voire des ONG humanitaires.
Parmi les questions soulevées, on l’a vu, certaines relèvent de l’ouverture des partenaires techniques et financiers à la localisation de l’aide. L’octroi de financements directs aux « acteurs locaux », la délégation de budget et de capacités de conception des projets et programmes, restent limités. Il s’agit plus souvent d’une relation de sous-traitance, de délégation de mise en œuvre que de partenariat ou de transfert de la maîtrise d’ouvrage sur les projets.
Au pire de cette réaction de défiance, pourrait surgir la perception que les « acteurs locaux », sont corrompus ou pour le moins corruptibles, ne respectent pas les règles de bonne gestion, sont liés volontairement ou non à des acteurs agissant de manière illégale sur les territoires, et par conséquent la conviction qu’il vaut mieux débaucher les meilleurs cadres « locaux » et continuer d’intervenir en opérateurs directs.
Quant à l’approche nexus, elle s’inscrit dans une histoire. Pendant longtemps, dans les situations de crises liées à l’activité humaine (guerre, contamination, accident industriel, etc.) ou en conjugaison avec la nature (tremblement de terre, inondation, cyclone, etc.), l’aide se concevait dans une logique de « continuum ». D’abord l’aide d’urgence (sauver des vies) puis le temps de la réhabilitation (soigner, reconstruire) et celui du développement (remise en route des services publics, des activités économiques, etc.). Progressivement, en fonction de la pratique, ces trois approches n’ont plus été vues de façon successive mais « en même temps », dans une logique de « contiguum »[5]Claire Pirotte, Bernard Husson et François Grünewald (dir.), Entre urgence et développement : pratiques humanitaires en questions, Karthala, 1997..
C’est une façon de prendre en compte le fait que l’aide d’urgence ne concernant pas tous les habitants du territoire, il convient, pour ne pas créer de conflit, de contribuer au développement des personnes non soumises à l’urgence. Par exemple en réhabilitant des infrastructures comme le réseau routier. Mais cette évolution de l’intervention a trop souvent généré une approche en « silos » avec des acteurs différents agissant sur le même territoire sans concertation. De là est née l’approche « nexus » entendue comme un point de convergence, de connexion entre différents éléments, associant l’urgence et l’humanitaire avec le développement et la paix, auxquels s’est agrégé plus récemment un quatrième secteur : l’environnement. On parle maintenant d’une approche HPD+E.
Cette nouvelle approche, où le tout est supérieur à la somme des parties, vise à introduire sur le terrain de la cohérence dans les actions, à éviter les doublons, à améliorer l’efficacité budgétaire. Au total, à permettre de lutter contre la vulnérabilité des populations en s’inscrivant dans une perspective d’impact à long terme. L’approche, qui renvoie à des visions systémiques antérieures comme le développement rural intégré des années 1970-1980, est séduisante. Elle pose cependant un certain nombre de questions opérationnelles. D’abord, elle demande de savoir mobiliser et associer des compétences liées entre elles mais de natures différentes : intervention d’urgence, prestations médicales, rétablissement des services essentiels (eau, assainissement, énergie, voirie, transport…), pérennité et qualité des services publics, maintien de la paix via la cohésion sociale et le souci d’égalité, préservation de l’environnement.
Ces différentes composantes ont des temporalités différentes : en heures pour l’urgence, en années pour le développement, en générations pour la paix et de l’ordre du très long terme pour l’environnement. L’articulation de ces échelles de temps est d’autant plus difficile que les actions ont des intensités variables dans le temps. Se succèdent des périodes d’activités opérationnelles intenses, des périodes de veille préludes à d’éventuelles alertes.
Compétences plurielles et temporalités différentes demandent une coordination exigeante, car dans la durée, d’une grande variété d’acteurs. Coordination facilitée par la cohérence des territoires d’intervention, des programmes d’activité, des durées d’intervention. Pour éviter le risque de « l’usine à gaz » génératrice de coûts de transactions élevés, voire de conflits, il est nécessaire de réussir à obtenir un haut degré de confiance et de souplesse entre tous ces acteurs.
Idéalement l’approche nexus suppose une coordination des financeurs : mise en commun des moyens, harmonisation des durées d’intervention, rapprochement des formats de redevabilité, etc. Mais cette coordination se heurte aux logiques davantage cloisonnées face aux risques de double financement, particulièrement redoutés par les bailleurs.
Conditions de l’articulation entre l’approche nexus et la localisation
L’analyse de l’articulation des deux approches peut se résumer dans une formule : le nexus représente le « quoi », la localisation de l’aide le « comment ». Dans l’ensemble toutes deux permettraient d’obtenir des résultats plus qualitatifs et durables que les approches projet fonctionnant sur des pas de temps de trois ans et selon des démarches d’intervention basées sur des cadres logiques relativement fermés. Dans le contexte actuel de réduction des moyens, de multiplication des actes de violence et de détricotage du droit international, parvenir à articuler les deux approches va demander plusieurs conditions.
D’abord, amener les acteurs du Nord à changer de rôle. En particulier, les ONG internationales vont devoir accepter d’être des acteurs de moins en moins centraux, notamment les destinataires principaux des financements. De ce fait elles seraient rémunérées par les acteurs du Sud et devraient partager les budgets opérationnels comme les frais administratifs. Mais surtout il s’agira de partager la décision et par conséquent d’accepter des modes d’action ne correspondant pas toujours aux leurs.
De leur côté les organisations humanitaires ‑ du moins celles qui sont pressées par le temps court de l’urgence ‑ ne vont-elles pas devoir s’ouvrir à des perspectives de plus long terme, particulièrement dans le cas des crises prolongées ? Ces perspectives supposeront vraisemblablement d’articuler urgence et dénonciation du non-respect du droit international, comme le font déjà certaines organisations, en mettant en avant l’impartialité plutôt que le sacro-saint principe de neutralité.
L’approche nexus, qui n’a souvent de « nexus » que le nom pour cocher la bonne case du document « bailleur », va devoir devenir plus rigoureusement opérationnelle. Les situations de crise en « gestation » où elle pourrait s’appliquer, ne manquent pas. Par exemple dans les pays du golfe de Guinée, là où les zones frontalières du nord sont en train de devenir de nouveaux territoires d’affrontement idéologique, militaire et de gouvernance avec les groupes armés présents dans le Sahel. La capitalisation d’expériences comme celle de l’Agence béninoise de gestion intégrée des espaces frontaliers au Bénin, sous valorisée, pourrait constituer une aide précieuse.
L’articulation nexus/localisation pourrait bénéficier du croisement des pratiques entre « ici et là-bas ». En France, dans un pays de 70 millions d’habitants, au moins 350 000 personnes sont sans domicile fixe, dont plus de 40 000 enfants ; plus de 2000 enfants (dont des nourrissons) dorment dans la rue. N’y a-t-il pas des pratiques à croiser avec des pays comme le Burkina Faso, qui sur une population de 20 millions d’habitants, fait face à plus d’un million de personnes déplacées internes ? On y retrouve les mêmes questions de dignité, d’accès aux services de base (alimentation, eau, assainissement, énergie, santé, scolarisation…) et de limites du tout répressif (destruction des campements par les pouvoirs publics).
Les approches nexus et localisation de l’aide demandent des moyens financiers conséquents pour mobiliser la variété des compétences et couvrir les coûts de transaction. Ces moyens peuvent être réduits par des pratiques de sobriété : maximiser les modalités des déplacements, favoriser le travail collaboratif au sein des équipes, etc. Ils peuvent aussi diminuer en réduisant le poids de la redevabilité si les bailleurs de fonds acceptent d’appuyer des maillages d’acteurs fins et diversifiés sur les territoires.
Enfin, il est nécessaire d’être en mesure de « monter à l’échelle » les expériences d’articulation entre l’approche nexus et la localisation de l’aide pour qu’elles ne restent pas à l’état d’îlots exemplaires et orientent les flux de financement, qu’il s’agisse de ceux émanant des pouvoirs publics des pays concernés, des financements privés (ONG, fondations…) ou des financements internationaux.
Toutes ces conditions « techniques » sont déterminantes, mais rappelons que l’articulation localisation/nexus repose avant tout sur la capacité et la volonté des acteurs, sur des relations de confiance entre eux, donc sur l’existence dans la durée d’un maillage serré d’acteurs et d’un travail d’animation territoriale basé sur un partage de valeurs entre les acteurs. Sans ce facteur humain demeure le risque de rester, ici comme là-bas, dans les limites actuelles de mise en œuvre de l’approche projet dont nous connaissons depuis des années les limites[6]Bernard J. Lecomte, L’aide par projet. Limites et alternatives, Publications de l’OCDE, 1986..
Crédit photo : Mario Fawaz/MSF
