Des flux migratoires qui dépassent ceux observés en Méditerranée occidentale, plus de 80 nationalités se côtoyant dans le corridor de l’Amérique centrale, des populations mouvantes comme locales soumises à de multiples violences. L’auteur dresse un bilan effroyable d’une crise sous-estimée qui, paradoxalement, pourrait renouveler les modes d’action humanitaire.
Lorsqu’une culture opérationnelle est profondément enracinée dans une organisation telle que Médecins Sans Frontières (MSF) et qu’elle s’est forgée au fil de décennies d’actions d’urgence et de prestations de services de santé, il arrive de temps à autre que l’évolution rapide du contexte mondial exige de nouveaux types d’interventions. Les contextes humanitaires traditionnels sont notamment devenus plus « complexes », ce qui nécessite de nouveaux modèles opérationnels. De nouvelles stratégies sont nécessaires pour mener des opérations en réponse à des défaillances structurelles lorsque les institutions existantes ne parviennent pas à combler des vulnérabilités critiques, qu’il s’agisse d’épidémies ou de mouvements de population à grande échelle.
D’une manière générale, il est difficile de comprendre la région de l’Amérique centrale lorsqu’on l’analyse à travers les prismes traditionnels de l’intervention humanitaire. Les défis de ce contexte sont souvent considérés comme des problèmes faussement humanitaires, en particulier par les gouvernements hôtes et les bailleurs humanitaires, bien que le niveau des meurtres et des déplacements de population y soient plus élevés que dans la plupart des zones de conflit. En conséquence, les budgets humanitaires ne sont pas jugés prioritaires et les aides essentielles ne parviennent pas à ceux qui en ont besoin.
De plus, certains gouvernements se sont montrés réticents à reconnaître les préoccupations humanitaires exprimées dans des rapports indépendants, et donc à envisager des réponses coordonnées aux besoins humanitaires. Dans ce contexte, les organisations humanitaires ont dû réviser leurs approches traditionnelles afin de garantir la pertinence de leurs activités et un impact de meilleure qualité.
Cet article a pour objectifs, en premier lieu, de proposer une analyse du paysage politico-humanitaire en Amérique centrale et du contexte régional de mobilité humaine au Mexique, puis de présenter les principaux défis opérationnels à relever pour répondre aux besoins humanitaires des personnes en situation de déplacement dans cette région et, enfin, d’examiner l’approche programmatique de MSF pour répondre à ces besoins particuliers.
L’invisibilité d’une crise humanitaire transnationale
Les soulèvements armés ont cessé en Amérique centrale et au Mexique au milieu des années 1990, mais les crises humanitaires d’origine humaine ont persisté. Qu’il s’agisse du nombre record de personnes disparues au Mexique dans le cadre de la guerre de la drogue, des guerres de gangs alimentées par les maras (gangs armés), ou de la violence systémique qui touche les communautés urbaines et rurales, la région reste toujours confrontée à de multiples formes de violence, incluant les violences basées sur le genre. La mobilité des personnes est une conséquence transversale des différentes formes de violence. Elle reflète la violence subie à la fois sur les lieux d’origine et dans la recherche d’une protection fondamentale.
Les migrations volontaires ou forcées dans la région ont façonné un grand nombre de communautés dans le triangle nord de l’Amérique centrale (Guatemala, Salvador et Honduras) et au Mexique, et ont formé l’un des couloirs de migrants les plus fréquentés au monde. Depuis 2018, l’itinéraire régional s’est étendu pour inclure le couloir de migration en provenance des pays d’Amérique du Sud et d’autres continents. La faille du Darién, cette jungle tristement célèbre et impénétrable qui sépare la Colombie du Panama, est devenue un goulet d’étranglement dans lequel s’engouffrent plus de quatre-vingts nationalités, allant des Haïtiens aux Chinois.
« La violence subie lors des déplacements est omniprésente et multiforme, et s’exerce de manière constante au fil des ans sur cette population. »
Dans cette région, la violence subie lors des déplacements est omniprésente et multiforme, et s’exerce de manière constante au fil des ans sur cette population. Ses conséquences ont été largement relayées par les médias, les organisations de défense des droits humains, le milieu universitaire et les organisations humanitaires, dont MSF. Pour illustrer un aspect de cette violence, cette année, en seulement sept mois, MSF a assuré pas moins de 516 consultations auprès de victimes de violences sexuelles au Panama, au Honduras, au Guatemala et au Mexique[1]Médecins Sans Frontières, « “Nous sommes fatigués et désespérés” : Histoires de familles qui ont survécu à la faille du Darién », 20 juin 2022, https://msf.lu/en/node/372; MSF, … Continue reading. Depuis plusieurs années, les commissions nationales des droits de l’Homme et les organismes des Nations unies constatent d’ailleurs que les extorsions et les enlèvements de personnes en situation de déplacement impliquent diverses autorités – de la police locale aux autorités chargées des migrations – et sont souvent liés à des organisations criminelles[2]Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Informe Especial sobre Secuestro de Migrantes en México, 22 février 2011, … Continue reading.
La violence n’épargne ni les familles, ni les femmes célibataires enceintes, ni les enfants non accompagnés. Alors que des organisations humanitaires telles que MSF plaident depuis des années en faveur de routes migratoires sûres et dignes, la plupart des pays de la région prétendent que la migration n’est pas une question humanitaire. La pression exercée par les États-Unis pour dissuader les migrations a contraint les administrations de la région à prendre des mesures extrêmes, contraires à leurs propres cadres juridiques. Cela inclut de fait la répression violente par le Guatemala d’une caravane de migrants en janvier 2021[3]Francesco Manetto, «Guatemala frena por la fuerza la caravana de migrantes que se dirige hacia México», El País, 17 janvier 2021, … Continue reading. Au Mexique, ce système a favorisé une culture de l’impunité qui a eu des conséquences dramatiques, comme l’incident survenu en mars 2023 à Ciudad Juarez, où quarante migrants sont morts dans l’incendie d’un centre de détention[4]Jessica Xantomila, «Activistas exigen justicia al INM por muertes en estación de Cd. Juárez», La Jornada, 30 juin 2023, … Continue reading.
Ces pratiques sont venues se superposer aux politiques dissuasives des États-Unis, telles que la politique des quotas, les Protocoles de protection des migrants (mieux connus sous le nom du programme « Restez au Mexique ») et le Titre 42 qui ont renforcé l’exposition préexistante à la violence. Avec l’augmentation des obstacles aux déplacements, les villes du Nord du Mexique accueillent des milliers de personnes et ont assisté à la création de camps de fortune. Sur fond d’inaction du gouvernement fédéral, la réponse dans ces villes s’est limitée à de rares pouvoirs publics locaux, ainsi qu’à quelques organisations locales et internationales.
Bien que tous les gouvernements régionaux – à l’exception de celui de Belize – aient pris des mesures pour dépénaliser la migration irrégulière et qu’ils n’aient cessé d’affirmer leur respect des droits de l’Homme, la plupart d’entre eux ont fermé les yeux sur l’ampleur de la crise et sur les besoins de sécurité et de dignité des personnes en situation de déplacement. Cette situation a eu pour conséquence l’émergence d’obstacles juridiques et administratifs, une impunité accrue pour les abus commis par des agents de l’État à l’encontre de cette population et un accès limité aux services de base, y compris les soins de santé.
On retrouve des similitudes dans d’autres contextes, où les humanitaires travaillent en marge des réponses de l’État pour aider les populations victimes de discrimination structurelle. Ceux qui ont travaillé dans d’autres contextes de migration, notamment en Libye, pourraient témoigner de ressemblances frappantes[5]Médecins Sans Frontières, Out of Libya : Ouvrir des voies de sortie sûres et légales pour les migrants bloqués en Libye, juin 2022, … Continue reading. La Libye et les routes migratoires qui y mènent et en partent sont également sinistres et semées de dangers.
Le cas du Honduras est contrasté. Bien qu’il s’agisse du pays le plus pauvre de la région, c’est le seul qui ait accepté de relever le défi de répondre aux besoins humanitaires des personnes en situation de déplacement qui traversent son territoire. Les autorités honduriennes ont encouragé la mobilisation des ressources, même si celles-ci sont limitées, et les acteurs nationaux et étrangers se sont donc engagés dans une coordination sectorielle à plusieurs niveaux. Dans la partie ci-dessous, nous examinerons et analyserons les adaptations du programme à ce contexte humanitaire complexe.
Programmer une intervention humanitaire le long d’un itinéraire de plus de 6000 kilomètres
L’élaboration de programmes humanitaires pour les personnes en situation de déplacement en Amérique centrale et au Mexique est une entreprise complexe. Le nombre de personnes dans le besoin est considérable. Ces besoins évoluent constamment, les politiques ne cessent de changer et diffèrent d’un pays à l’autre de la région, tandis que la gestion de la sécurité constitue un défi récurrent.
« En seulement sept mois, de janvier à juillet 2023, 250 000 personnes ont franchi la frontière entre la Colombie et le Panama, soit autant qu’en 2022 et deux fois plus qu’en 2021. »
Depuis 2018, comme indiqué précédemment, le nombre de personnes en situation de déplacement a augmenté de manière significative. Les rencontres aux frontières donnent un aperçu du nombre estimé de personnes qui empruntent les routes traversant les territoires de l’Amérique centrale et du Mexique. En seulement sept mois, de janvier à juillet 2023, 250 000 personnes ont franchi la frontière entre la Colombie et le Panama, soit autant qu’en 2022 et deux fois plus qu’en 2021[6]Ministerio de Seguridad Pública, Situación del flujo migratorio, Gobierno de Panamá, 22 août 2023, https://www.migracion.gob.pa/inicio/estadisticas. Au Honduras, le nombre de migrants a augmenté de 900 % entre 2021 et 2022[7]Nadia Mendoza, «Cifra de migrantes extranjeros en tránsito por Honduras se dispara más del 900% en el 2022», Blog de DIRCOM UNAH, Universidad Nacional Autónoma de Honduras, 17 avril 2023, … Continue reading. Au Mexique, les instances migratoires ont arrêté 444 439 personnes en 2022, dont 70 000 en raison de leur statut migratoire irrégulier, ce qui représente une augmentation globale de 44 % par rapport à l’année précédente[8]Unidad de Política Migratoria, Registro e Identidad de Personas, México, Estadísticas Migratorias, Síntesis 2022, septembre 2023, … Continue reading. À titre de comparaison, en Méditerranée, le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés a enregistré jusqu’à 159 000 arrivées par voies maritime et terrestre dans les pays du sud de l’Europe en 2022[9]Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, Mediterranean Situation – Demography of Mediterranean sea arrivals from January 2022, https://data2.unhcr.org/en/situations/mediterranean.
L’évaluation des besoins des personnes en situation de déplacement fait constamment ressortir des priorités différentes. La structure sociale de la population évolue sans cesse, avec une grande variété de vulnérabilités croisées, allant du genre à l’âge, en passant par la nationalité et l’orientation sexuelle. À titre d’exemple, les Haïtiens, les Afghans et certaines nationalités africaines se sont heurtés à des obstacles culturels et linguistiques à la mobilité, s’ajoutant à la stigmatisation et à la discrimination. Cependant, le principal dénominateur commun est la violence, qu’elle soit exercée sur le lieu d’origine ou de transit, ou qu’elle soit associée à des facteurs tels que le genre, le crime organisé ou la persécution par l’État. Certains s’y préparent même. Ainsi, il est de plus en plus fréquent que des femmes et des jeunes filles d’Amérique centrale demandent une prophylaxie préexposition pour prévenir les conséquences d’éventuelles violences sexuelles pendant leur périple[10]Médecins Sans Frontières, PrEP – Mexico and Central America 2022-2023 internal medical DHIS database, 2023.. Les mesures de répression prises par l’État et l’absence d’intervention humanitaire coordonnée ont également accentué les vulnérabilités.
« Il est de plus en plus fréquent que des femmes et des jeunes filles d’Amérique centrale demandent une prophylaxie préexposition pour prévenir les conséquences d’éventuelles violences sexuelles pendant leur périple. »
La dimension géographique ne fait qu’ajouter à la complexité de la situation. En effet, 6300 kilomètres séparent la communauté de Yaviza, au cœur de la forêt panaméenne, de Tijuana, important point de passage vers les États-Unis, à l’extrémité nord-ouest de la route migratoire. Chaque tronçon de la route a des caractéristiques contextuelles qui lui sont propres, notamment des schémas migratoires et des besoins humanitaires spécifiques. Les contextes varient des camps informels situés en bordure de la jungle du Darién, au Panama, aux postes-frontières d’Amérique centrale où le flux migratoire va dans les deux sens (du sud au nord, mais aussi du nord au sud pour les personnes expulsées). À certains endroits, comme la ville de Tapachula, dans le Sud du Mexique, et la capitale du pays, Mexico, les personnes en situation de déplacement restent sur place pendant des mois, vivant parfois dans la rue, avec l’espoir d’obtenir les papiers qui leur confèreront des droits.
En outre, la présence massive de groupes criminels – répartis tout au long de l’itinéraire et qui se heurtent à d’autres groupes criminels et aux forces de sécurité de l’État – a entraîné une spirale de violence effrénée, la perturbation de l’appareil de sécurité, et surtout, un contexte de sécurité imprévisible pour les acteurs humanitaires. Le Comité international de la Croix-Rouge a qualifié ces contextes d’autres situations de violence[11]Comité international de la Croix-Rouge, « Le rôle du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) dans les situations de violence qui n’atteignent pas le seuil d’un conflit armé … Continue reading. De la jungle sauvage du Darién à la jungle du Petén au Guatemala, en passant par les zones frontalières de trafic, les groupes criminels considèrent les personnes en situation de déplacement comme une précieuse monnaie d’échange transnationale. La sécurité des organisations humanitaires est étroitement liée à la perception qu’ont les groupes criminels de la concurrence et de l’ingérence dans leurs activités. La prestation de services susceptibles de perturber leur logistique ou leur modèle de revenus peut avoir de graves conséquences. L’initiative lancée par les réfugiés mexicains et les avocats américains à Nuevo Laredo pour fluidifier les passages en vertu du modèle de dérogation au Titre 42 a donné lieu, en octobre 2022, à des menaces directes à l’encontre des acteurs humanitaires et des migrants, puis à la fermeture et à l’abandon de toutes les activités menées dans la ville, y compris par MSF[12]Julia Neusner and Kennji Kizuka, “Fatally flawed: ‘Remain in Mexico’ policy should never be revived”, Informative briefing, Human Rights First, 22 September 2022..
Dans le respect des principes humanitaires, les organisations humanitaires ont lutté contre le déni national de cette crise de la protection, en répondant aux besoins et en dialoguant avec les bénéficiaires. Il convient toutefois de noter que même les grandes organisations internationales n’ont guère eu de poids dans leurs conversations bilatérales avec les gouvernements et qu’elles ont été poussées à s’aligner sur les dirigeants des communautés locales et les autres organisations de la société civile pour sensibiliser l’opinion à la crise en cours.
Adaptation structurelle des interventions humanitaires
MSF répond aux besoins des personnes en situation de déplacement au Mexique depuis 2012 grâce à des équipes mobiles qui couvrent de nombreux points clés de transit dans le pays. À l’époque, la plupart de ses autres projets dans la région visaient à améliorer l’accès des victimes de violences aux soins de santé. À partir de 2018, les profils et les besoins des personnes en situation de déplacement ont nécessité une réponse opérationnelle régionale plus solide.
Cette année-là, un projet initialement axé sur la réponse aux conséquences de la « violence locale » a évolué pour répondre aux besoins spécifiques des personnes en situation de déplacement qui s’installent temporairement dans les villes de Reynosa et de Matamoros, dans le Nord du Mexique. Peu après, un projet a également été mis en place dans la province du Darién, au Panama, pour venir en aide aux nombreuses victimes de violences sexuelles. Un projet de cliniques mobiles a également été lancé au Honduras pour répondre aux besoins sanitaires des populations en déplacement, qu’il s’agisse des caravanes au lendemain des ouragans Eta et Iota, ou des arrivées massives de personnes à la frontière méridionale. Au Guatemala, un autre projet a été créé dans le but d’assurer la continuité des soins, d’aider les personnes expulsées et de proposer des espaces sûrs. Enfin, un projet novateur a été lancé à Mexico. À sa grande surprise, MSF a constaté que bien qu’il s’agisse du plus grand centre urbain de la région, doté d’une politique migratoire ouverte, les personnes en situation de déplacement y rencontraient davantage d’obstacles à la santé qu’à Reynosa et Tapachula. En effet, 18 % des personnes qui ont cherché à s’y faire soigner se sont tout simplement vu refuser l’accès aux services de santé[13]Médecins Sans Frontières, Migration History Tool 2022: Preliminary results, December 2022..
L’idée était donc de créer une série de projets liés entre eux, chacun ayant ses propres caractéristiques et sa propre spécialisation. Ce système permettrait d’apporter des réponses adaptées à chaque contexte, tout en fournissant les services de base que sont les soins de santé primaires, la prise en charge globale des victimes de violences sexuelles, la santé mentale et l’action sociale. MSF a également fait de la protection une composante autonome de l’analyse opérationnelle lui servant conjointement à analyser les besoins, à adapter la réponse opérationnelle et à évaluer la pertinence de son intervention dans le contexte général. Cette approche a aussi permis à l’organisation de mieux intégrer ses programmes d’assistance dans les réseaux de protection, et de renforcer ses activités de plaidoyer.
En matière de sécurité, et malgré les menaces proférées par les acteurs armés à l’encontre d’autres acteurs humanitaires, MSF a réussi à éviter les incidents graves et n’a jamais eu à traiter directement avec ces groupes armés non étatiques. Pour ce faire, elle a veillé à ce que ses objectifs opérationnels soient toujours clairs et transparents pour l’ensemble des parties prenantes. Indirectement, cela a permis à tous les acteurs d’identifier et de distinguer facilement MSF.
La médiation culturelle est une autre adaptation opérationnelle innovante notable. Elle permet d’aborder la diversité et la communication avec des personnes en situation de déplacement appartenant à un nombre croissant de nationalités différentes. De plus, les stratégies de soins de santé primaires et mentaux ont été adaptées à la durée limitée des contacts avec les patients. Enfin, il convient de souligner que l’organisation a reconnu l’importance d’une approche humanitaire plus globale pour répondre aux besoins humanitaires des personnes en situation de déplacement. Cela comprend la mise à disposition de points d’accès WiFi, la diffusion de messages sur la prévention de la violence, et la promotion du réseau d’assistance en partenariat avec d’autres acteurs.
En perspective
Lors de la conception de ces programmes, les contextes humanitaires peu traditionnels du Mexique et de l’Amérique centrale ont encouragé l’autocritique et la remise en question des approches opérationnelles standard. Ces contextes ont permis à MSF d’aborder un problème humanitaire unique selon une multitude d’approches, en élaborant des modèles de soins différenciés et en soutenant des projets novateurs.
« D’autres contextes humanitaires, dans d’autres régions du monde, semblent évoluer de la même manière : la plupart du temps en milieu urbain, là où règne une grande insécurité. »
Ce qui est particulièrement remarquable, c’est que d’autres contextes humanitaires, dans d’autres régions du monde, semblent évoluer de la même manière : la plupart du temps en milieu urbain, là où règne une grande insécurité et où les États ignorent les besoins de populations victimes d’une forte discrimination et touchées par une violence généralisée. En ce sens, l’Amérique centrale et le Mexique apparaissent comme un terrain fertile pour la réalisation d’études de cas, et comme un laboratoire pour l’exploration de nouvelles approches de l’action humanitaire.
L’auteur tient à remercier ses collègues pour leur soutien et leurs commentaires. Cet article reflète les opinions de l’auteur et non celles de l’organisation à laquelle il appartient.
