L’aide humanitaire fournie par l’Inde à l’étranger : un enjeu de politique intérieure et extérieure

Bien qu’elle dispose d’une société civile forte, l’Inde déploie essentiellement son aide humanitaire par des canaux bilatéraux et, progressivement, multilatéraux. Ancrée dans une approche ancienne, indexée sur des objectifs de politique aussi bien intérieure qu’extérieure, cette aide pourrait bien être au seuil d’une mutation à la mesure de ce pays-continent.

Au cours des dernières décennies, on a assisté au renforcement lent, mais régulier du rôle que les États du Sud, notamment l’Inde, ont commencé à jouer dans la réponse aux urgences, que ce soit en apportant des financements ou en envoyant du matériel aux pays affectés. Cette aide comprend le soutien apporté en réponse à des catastrophes naturelles, lors d’urgences complexes de long terme et celui fourni après un conflit, un désastre ou des pandémies. Si cet engagement dans la réponse humanitaire demeure un aspect relativement nouveau de la politique étrangère indienne, le soutien apporté par le gouvernement indien à d’autres pays (dont beaucoup, mais pas tous, sont des pays voisins) n’est pas nouveau. L’aide au développement apportée par l’Inde à d’autres pays représente en effet un volet important de la politique étrangère indienne depuis l’Indépendance du pays et elle est étroitement liée aux priorités de sa politique étrangère, en particulier dans le cadre de la coopération Sud-Sud. Au cours des vingt dernières années, l’aide bilatérale fournie par l’Inde a connu une augmentation substantielle et cela s’est accompagné d’un soutien renforcé aux réponses humanitaires internationales. Dans cet article, les auteurs examinent les récents efforts de l’Inde dans ce domaine, durant la période allant de 2018 à aujourd’hui.

Antécédents de l’aide humanitaire indienne

L’aide humanitaire du gouvernement indien fait partie des différentes formes d’aide au développement que l’Inde fournit aux pays qui sont ses partenaires partout dans le monde^[1]Ministry of External Affairs, Government of India, Annual Report 2021-22, 2022.. Les recherches menées sur ce soutien humanitaire mettent en évidence l’importance des réponses de l’Inde depuis le début des années 2000, que ce soit celles apportées par son armée ou par ses missions à l’étranger, en particulier chez ses voisins les plus proches^[2]Sarabjeet Singh Parmar, “Humanitarian assistance and disaster relief (HADR) in India’s national strategy”, Journal of Defence Studies, vol. 6, no. 1, January 2012, pp. 91–101, … Continue reading. Historiquement, l’Inde a commencé à fournir de l’aide au développement sous des formes variées peu après son Indépendance^[3]Rachna Shanbog, Enhancing the effectiveness of India’s development partnership practices, Global India EU’s Horizon 2020 project, Policy Paper no. 1, April 2020, … Continue reading, et elle a aussi apporté son aide à des pays frappés par des catastrophes avant la période couverte par cet article. Par exemple, les archives du ministère des Affaires extérieures (MAE) montrent qu’une mission indienne à l’étranger a fourni une aide humanitaire au gouvernement péruvien après le tremblement de terre qui a eu lieu dans le département d’Áncash en 1970^[4]Ministry of External Affairs, Government of India, Letter from Chargé d’affaires, Mr P. A. Nazareth to MEA, Delhi, 30 April 1971..

Grâce à la croissance économique du pays, le budget de l’aide humanitaire et du soutien bilatéral apporté à des pays partenaires de l’Inde a commencé à augmenter à la fin des années 1990. Même si cette nouvelle phase du programme d’aide au développement à l’étranger de l’Inde a été largement étudiée par des universitaires et analysée par des spécialistes de politique étrangère, en Inde le grand public n’a, jusqu’à récemment, pas été informé des contributions bilatérales fournies par le pays^[5]Tanoubi Ngangom and Urvashi Aneja, Learning from the old, preparing for the new: Designing an institutional architecture for India’s development partnerships, Observer Research Foundation, … Continue reading. L’essentiel de l’aide au développement et de la réponse humanitaire de l’Inde est resté globalement cohérent sous le gouvernement actuel dirigé par le Premier ministre Modi par rapport à celle fournie par ses prédécesseurs. Cependant, le gouvernement actuel assume de façon beaucoup plus claire son recours à la diplomatie individuelle et aux réseaux sociaux pour promouvoir le travail réalisé par l’Inde dans ce domaine auprès des différents publics nationaux^[6]Vihang Jumle and Christophe Jaffrelot, “How Twitter became the new medium for diplomacy”, The Indian Express, 20 July 2022, … Continue reading.

Au niveau institutionnel, le principal travail de coordination de l’aide humanitaire fournie par l’Inde était réalisé jusqu’à récemment par la DPA II (Development Partnership Administration^[7]L’administration des partenariats de développement a été créée en 2012 afin d’encadrer les politiques d’aide au développement et les programmes au sein du ministère des Affaires … Continue reading – Administration des partenariats de développement), un service du MAE^[8]Ministry of External Affairs, Government of India, Annual Report 2018-19, 2019.. La DPA II a géré les actions humanitaires mises en œuvre lors de la première vague de Covid-19. En juillet 2021, une nouvelle unité a été créée au sein du MAE et sous la responsabilité de la DPA IV, la Cellule de réponse rapide (CRR), qui a reçu pour mandat de gérer les problèmes liés à la Covid-19 et, plus généralement, le programme d’Aide humanitaire et de secours d’urgence du pays (Humanitarian Assistance and Disaster Relief – HADR)^[9]Ministry of External Affairs, Government of India, Annual Report 2021-22… op. cit.. Il est intéressant de noter qu’en étudiant les rapports annuels du MAE des années précédentes, on s’aperçoit qu’avant les années 2020-2021, la notion d’aide humanitaire et de secours d’urgence était utilisée uniquement pour décrire les opérations humanitaires et de sauvetage des forces armées indiennes. L’élargissement de la notion pour couvrir toute l’aide humanitaire fournie par le gouvernement indien et la nouvelle organisation institutionnelle semblent indiquer que le gouvernement indien a choisi de prêter désormais une attention plus grande à la question de l’aide humanitaire.

Au sein de la DPA IV (tout comme c’était le cas au sein de la DPA II qui la précédait), la CRR travaille avec d’autres agences gouvernementales dont la National Disaster Response Force (NDRF), la Food Corporation of India (FCI), la National Agricultural Cooperative Marketing Federation of India (NAFED) et les forces armées, pour fournir de l’aide humanitaire en réponse à une crise^[10]Ministry of External Affairs, Government of India, Annual Report 2020-21, 2021.. La multiplicité des acteurs impliqués dans les opérations d’aide humanitaire et de secours d’urgence génère des problèmes organisationnels et de coordination pour le gouvernement indien. Un analyste a notamment montré que les processus de prise de décision sont assez opaques, ce qui rend difficile la compréhension de la chaîne de commandement dans de telles situations^[11]Vineet Thakur, “Round table series on India’s international relations: Saffronising foreign policy”, Statecraft, 17 May 2022, … Continue reading. Le rapport annuel du MAE pour 2021-2022 reconnaît ces difficultés dans une certaine mesure, en précisant que « les missions indiennes de l’HADR sont des opérations interagences complexes qui nécessitent une planification détaillée et une exécution efficace. » Des études de cas ont mis en évidence le fait que la décision de fournir une aide humanitaire est souvent prise par des institutions et des personnes différentes, dont le Premier ministre (par exemple dans le cas de l’aide apportée au Népal après le tremblement de terre de 2015)^[12]Rachna Shanbog, India’s Development Partnership Policy: the contradictions of becoming a global player, PhD thesis, Dublin City University, June 2022.. Il est intéressant de noter que des analystes ont récemment soutenu l’idée que le MAE, ayant mandat pour conduire les questions de relations extérieures, devrait diriger la coordination de la réponse humanitaire^[13]Centre for Social and Economic Progress, Neighbourhood First Responder: India’s Humanitarian Assistance & Disaster Relief (video), December 2020, https://www.youtube.com/watch?v=G2sYrJ9M9sI. Cependant, pour l’instant, il est légitime de considérer que les efforts du gouvernement indien en matière de coordination de la réponse humanitaire et aux catastrophes à l’étranger représentent un travail en cours.

Les différentes facettes de l’aide humanitaire indienne

L’aide humanitaire indienne a été fournie en grande partie dans trois types de contextes ces dernières années : pendant comme après un conflit, immédiatement après une catastrophe naturelle (lors de tremblements de terre, en cas de défaillance d’une infrastructure essentielle, de tsunamis ou d’inondations)^[14]Les Maldives ont connu des pénuries d’eau dues à une défaillance de leur usine de désalinisation de l’eau (une infrastructure essentielle) à au moins deux reprises. L’Inde s’est … Continue reading, et pour répondre aux problèmes liés à la Covid-19. Ainsi, en mars de cette année, l’Inde a envoyé environ soixante tonnes d’aide humanitaire à l’Ukraine, et notamment du matériel pour la construction d’abris, des fournitures médicales, des vêtements et des kits d’hygiène^[15]Lok Sabha Secretariat, Ministry of External Affairs, Government of India, Question no.3765 Humanitarian assistance to Ukraine, 25 March 2022, … Continue reading. En janvier 2021, l’Inde a apporté un soutien humanitaire aux îles Fidji après qu’elles ont été touchées par le cyclone Yasa^[16]Ministry of External Affairs, Government of India, India delivers humanitarian assistance & disaster relief support to Fiji after tropical cyclone Yasa, 2 January 2021, … Continue reading. L’Inde a également fourni de l’aide à des pays en situation de conflit comme le Yémen, la Syrie et l’Afghanistan, ainsi qu’une réponse humanitaire à la suite d’autres catastrophes au Myanmar et au Mozambique^[17]Cela comprenait à la fois la fourniture de denrées alimentaires (céréales) au Bangladesh pour aider les réfugiés Rohingyas ayant fui la violence au Myanmar, et la réponse à des catastrophes … Continue reading. Dans sa récente allocution, le ministre indien des Affaires extérieures a affirmé que le pays était devenu « plus sensible aux attentes mondiales^[18]Ministry of External Affairs, Government of India, Address by External Affairs Minister, Dr S. Jaishankar at the event – “8 years of Modi government: Transforming external engagements”, … Continue reading » du fait de ses plus grandes capacités, et que l’Inde était la première à intervenir dans de nombreux pays, en particulier dans la région^[19]Bien que le MAE et plus généralement les représentants du gouvernement indien qualifient l’Inde de premier intervenant, il est important de reconnaître que le plus souvent ce sont les … Continue reading.

La façon dont l’Inde a mis en avant l’aide humanitaire qu’elle fournissait lors des premières vagues de la pandémie de Covid-19 met en lumière la démarche actuelle du gouvernement indien qui souhaite « faire preuve d’une plus grande clarté conceptuelle et opérationnelle » dans la conduite de ses affaires extérieures^[20]Ministry of External Affairs, Government of India, Address by External Affairs Minister, Dr S. Jaishankar at the event – “8 Years…”, op. cit.. Pour l’exercice financier 2021-2022, le rapport annuel du MAE a souligné le soutien apporté par l’Inde à des pays comme l’Afghanistan, le Myanmar et les îles Fidji dans le cadre de la pandémie de Covid-19. En 2020-2021, d’après le gouvernement indien, le pays a fourni « gratuitement des médicaments, des kits de dépistage et des équipements de protection contre la Covid-19 à 82 pays d’Asie, d’Afrique et d’Amérique latine^[21]Ministry of External Affairs, Government of India, Annual Report 2020-21… op. cit.. » D’autres formes de soutien apporté à des « pays partenaires » pour « lutter contre la pandémie » incluaient le déploiement d’équipes médicales de réponse rapide (issues des forces armées indiennes). Ces actions ont été mises en œuvre dans le cadre de l’opération Sanjeevani^[22]Sanjeevani signifie immortalité en hindi.. De plus, au cours de cette période, l’Inde a lancé une plateforme spécialisée d’échange d’informations sur la Covid-19 au niveau de l’Association sud-asiatique pour la coopération régionale (South Asian Association for Regional Cooperation – SAARC), la COINEX^[23]Lok Sabha Secretariat, India, Ministry of External Affairs, Covid-19 Pandemic – Global response, India’s contribution and the way forward, Thirteenth report, March 2022.. À ces actions s’ajoute la formation médicale fournie au personnel d’autres pays pour faire face à la pandémie, formation qui a été dispensée dans le cadre du programme indien de coopération technique et économique en 2020-2021^[24]Ministry of External Affairs, Government of India, Humanitarian assistance as development partnership, https://mea.gov.in/Humanitarian-Assistance-as-Development-Partnership.htm Ce programme est une … Continue reading, selon le communiqué du ministre des Affaires extérieures sur Twitter en avril 2020^[25]Tweet de S. Jaishankar, 28 avril 2020, https://twitter.com/DrSJaishankar/status/1255144797121048577. Au cours de la même période, le gouvernement indien a aussi commencé à livrer des vaccins contre la Covid-19 fabriqués en Inde (le vaccin Maitri)^[26]Maitri signifie amitié en hindi. à des pays partenaires^[27]Lok Sabha Secretariat, India, Ministry of External Affairs Demands for grants (2022-23), Twelfth report, March 2022..

On estime à presque 2,7 millions le nombre de décès en Inde au cours de la seconde vague de Covid-19, entre avril et juillet 2021^[28]Nileena Suresh, “Covid-19 deaths in India could be 6 times above officially recorded deaths”, IndiaSpend, 21 January 2022, … Continue reading. Il existe de nombreux rapports révélant comment le gouvernement indien avait échoué à prendre des mesures de prévention et de protection appropriées au niveau national et à fournir une aide adéquate à ses citoyens au cours de cette période^[29]International Commission of Jurists, How India’s executive contributed to the devastation wrought by the second wave of COVID-19, 8 February 2022, … Continue reading. Ce paradoxe, qui voit un gouvernement continuer de fournir une aide humanitaire à d’autres pays alors qu’il est lui-même confronté à de graves problèmes et besoins, n’est pas propre à l’Inde. Cependant, la juxtaposition de besoins nationaux et d’une réponse internationale offre peut-être une image plus contrastée dans le cas de l’Inde que pour de nombreux autres pays donateurs internationaux. Le fait que le gouvernement indien continue de vouloir fournir une telle aide internationale souligne l’importance qu’il accorde au fait que l’Inde soit perçue comme un acteur de premier plan de l’aide mondiale et plus généralement comme une puissance émergente bien identifiée.

Une grande part de l’aide au développement fournie par l’Inde (notamment l’aide humanitaire) est destinée à ses voisins immédiats (en Asie du Sud), suivis par les pays de la région élargie (Asie du Sud-Est), puis par les autres régions du monde^[30]Rob Kevlihan and Rachna Shanbog, Understanding India’s humanitarian aid in the context of COVID-19, Development Studies Association Ireland, 14 July 2020, … Continue reading. Le tableau ci-dessous fournit un aperçu de certains des éléments qui composent l’aide humanitaire indienne et figurant dans divers documents du gouvernement et du parlement indiens et sur les réseaux sociaux entre avril 2018 et juillet 2022.

Tableau – Résumé des différentes formes d’aide humanitaire fournie par l’Inde avec les pays de destination (2018-2022)

Les déterminants de l’aide humanitaire indienne

L’Inde fournit un soutien humanitaire à des pays étrangers pour plusieurs raisons. Le gouvernement indien reconnaît l’importance des quatre principes humanitaires généraux de l’ONU, à savoir l’humanité, la neutralité, l’impartialité et l’indépendance. L’Inde est également signataire des quatre Conventions de Genève et a participé au Sommet humanitaire mondial de 2016. Le principe de politique étrangère de la coopération Sud-Sud éclaire et anime aussi les actions humanitaires de l’Inde, et celle-ci cherche souvent à apporter une réponse humanitaire adaptée aux besoins exprimés par les gouvernements des pays bénéficiaires.

Ces dernières années, le gouvernement actuel a fréquemment invoqué certaines valeurs prônées par l’hindouisme et le bouddhisme pour justifier la fourniture d’une aide humanitaire. Une de ces valeurs est le « Dharma », qui se traduit de façon assez large par la vertu, ce qui implique que la fourniture d’une aide humanitaire est une « conduite vertueuse »^[31]Ministry of External Affairs, Government of India, Statement by Foreign Secretary at the UN Security Council briefing on protection of civilians in armed conflict: Preserving humanitarian space, … Continue reading. Le fait d’utiliser des termes issus de religions nées en Inde ou dans ses alentours, dans le cadre de sa diplomatie humanitaire, témoigne du ton adopté par le gouvernement actuel pour « intégrer l’hindouisme dans la représentation diplomatique »^[32]Kira Huju, “Saffronizing diplomacy: the Indian Foreign Service under Hindu nationalist rule”, International Affairs, vol. 98, no. 2, March 2022, pp. 423–441. Ce gouvernement a aussi largement eu recours à cette pratique pour donner un nom à ses missions humanitaires. Ainsi, l’opération Samudra Maitri^[33]Samudra signifie mer/océan et maitri signifie amitié. était une opération d’aide aux Indonésiens lors du tremblement de terre et du tsunami de 2018 ; l’opération Insaniyat^[34]Insaniyat signifie humanité en hindi. portait sur le soutien de l’Inde aux populations rohingyas lors de l’afflux de réfugiés rohingyas au Bangladesh en septembre 2017 ; l’opération Sahayata^[35]Sahayata signifie aide/soutien en hindi. comprenait un soutien au Mozambique après le cyclone Idai en 2019, l’opération Vanilla a été menée à Madagascar en 2020 après des inondations, et l’opération Devi Shakti^[36]Devi signifie déesse et shakti signifie pouvoir. comprenait les évacuations d’Indiens et d’Afghans en 2021 après la prise du pouvoir par les talibans. Le recours à des noms pour la plupart en hindi (plutôt qu’en anglais) met en évidence le fait que le gouvernement utilise des concepts religieux et promeut la suprématie de la langue hindi dans sa politique étrangère, ainsi que l’importance qu’il donne à la visibilité de ces réponses internationales vis-à-vis de publics nationaux clés et de son électorat.

Ces considérations de politique intérieure accompagnent des intérêts de politique étrangère plus classiques. Parmi les raisons citées par les hauts responsables pour justifier la fourniture d’une aide humanitaire, on trouve le maintien de liens historiques et d’amitié avec les États bénéficiaires et le respect des engagements pris dans certains cas^[37]Rob Kevlihan and Rachna Shanbog, Understanding India’s humanitarian aid…, op. cit.. Par exemple, dans le cas du soutien apporté aux îles Fidji, le gouvernement indien explique avoir fourni une aide parce que les deux pays partagent des liens d’amitié historiques, mais qu’il l’a fait également dans le cadre de l’Initiative des océans Indien et Pacifique lancée par le gouvernement indien en 2019^[38]Ministry of External Affairs, Government of India, India Delivers Humanitarian Assistance & Disaster…, op. cit.. Le soutien apporté par l’Inde à travers des livraisons de blé et de riz est décrit comme une forme de « diplomatie des céréales » dans un rapport du Comité parlementaire^[39]Lok Sabha Secretariat, India, Ministry of External Affairs Demands for grants…, op. cit.. Le gouvernement indique que cette diplomatie a été « institutionnalisée pour pouvoir être mise en œuvre » par le MAE. Cela permet une fois de plus à l’Inde de mettre en lumière l’importance de son rôle en matière de sécurité alimentaire dans la région en temps de crise^[40]Editorial, “It can be symbolic of a new India that it will not let anyone starve in South Asia”, The Indian Express, 27 September 2021, … Continue reading. L’affirmation selon laquelle les réponses humanitaires sont des actions purement basées sur des principes n’est pas sans fondement, mais elle doit aussi être envisagée dans le contexte des intérêts géopolitiques de l’Inde. L’Inde intervient souvent en priorité dans les pays qui sont ses proches voisins, ce qui est en partie lié à sa capacité à y intervenir rapidement, mais aussi à son rôle régional de « grand frère » pour certains États voisins et à ses relations conflictuelles avec le Pakistan (en particulier s’agissant de l’aide qu’elle a apportée à l’Afghanistan avant la prise de pouvoir des talibans) alors que la compétition avec la Chine est un élément qui est en permanence pris en considération dans le programme d’aide au développement de l’Inde en général, et notamment dans ses opérations d’aide humanitaire^[41]Rachna Shanbog, India’s Development…, op. cit..

Une aide ancrée dans la tradition, mais appelée à se réinventer ?

L’aide humanitaire fournie par l’Inde passe principalement par des canaux bilatéraux. Cependant, plusieurs gouvernements indiens sont aussi passés par des plateformes multilatérales. La récente collaboration de l’Inde avec l’Australie (dans le cadre du groupe de Dialogue quadrilatéral pour la sécurité [Quadrilateral Security Dialogue – QSD ou Quad]) pour fournir une aide au Royaume du Tonga est un exemple de ce type d’initiatives^[42]Tweet de Sarah Storey, Haut-Commissaire adjointe d’Australie en Inde, 4 juin 2022, https://twitter.com/AusDHCIndia/status/1532949579099910145?. En dehors de ces contributions apportées par l’Inde via des alliances multilatérales récentes comme le QSD, le gouvernement indien a aussi proposé de financer, avec d’autres membres, le fonds d’urgence contre la Covid-19 de l’Association sud-asiatique pour la coopération régionale à hauteur de 10 millions de dollars américains^[43]South Asian Association for Regional Cooperation, COVID-19 Emergency Fund, http://covid19-sdmc.org/covid19-emergency-fund. Sur ce montant, l’Inde a fourni l’équivalent de 2,3 millions de dollars américains en aide fournie à des pays voisins^[44]Lok Sabha Secretariat, India, Ministry of External Affairs, Covid-19 Pandemic…, op. cit..

L’Inde a également travaillé avec des agences des Nations unies comme le Programme alimentaire mondial (PAM) et le Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations unies (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs – UNOCHA en anglais) pour fournir des denrées alimentaires et d’autres formes d’aide humanitaire au cours des vingt dernières années. Plus récemment, elle s’est engagée à « travailler avec la communauté internationale pour répondre aux défis humanitaires mondiaux d’une manière efficace et complète », tout en continuant à plaider pour le respect du droit humanitaire international et des principes humanitaires^[45]Ministry of External Affairs, Government of India, Statement by Foreign Secretary…, op. cit.. L’aide apportée en réponse au tremblement de terre qui a eu lieu en Afghanistan en juin 2022 est un exemple récent de l’aide humanitaire fournie par l’Inde par le biais de l’UNOCHA et de la Société afghane du Croissant-Rouge^[46]Ministry of External Affairs, Government of India, Earthquake relief assistance for the people of Afghanistan, 24 June 2022, … Continue reading. De même, avec l’aide du PAM, l’Inde a réussi à fournir 2000 tonnes de blé à l’Afghanistan en mars 2022^[47]Tweet du porte-parole officiel du ministère des Affaires étrangères indien, 15 mars 2022, https://twitter.com/MEAIndia/status/1503698861545570307.

Bien qu’il existe en Inde une société civile très forte, le pays ne soutient pas les organisations non gouvernementales (ONG) indiennes dans les réponses humanitaires internationales (ni d’ailleurs plus largement par le biais de son programme d’aide). La majorité du soutien fourni par l’Inde passe par des canaux intergouvernementaux, même s’il peut arriver que des ONG locales obtiennent de l’aide via les ambassades indiennes.

Comme l’a dit Vineet Thakur, « les discours du ministre des Affaires étrangères indien sur la Nouvelle Inde ne sont souvent que des répétitions usées de l’Inde ancienne, une simple réinvention de la vieille diplomatie sous de nouvelles formes…^[48]Vineet Thakur, “Round table series on India’s…”, art. cit. » Les changements mis en évidence dans cet article sont certes notables, mais ils sont basés sur les pratiques et les politiques des gouvernements précédents. Les reconfigurations institutionnelles s’accompagnent d’efforts de communication qui reformulent et rendent publiques des approches qui ne sont pas si différentes de ce qui se faisait par le passé. Cependant, les auteurs prévoient que le rôle grandissant de l’Inde dans la politique mondiale et ses objectifs de politique étrangère plus ambitieux s’accompagneront de nouvelles collaborations avec des partenaires différents dans les années à venir, ce qui aura une influence sur la façon dont l’Inde fournira de l’aide humanitaire et sur les endroits où elle le fera.

Traduit de l’anglais par Lucile Guieu