Les coupes drastiques dans les budgets d’aide occidentaux en 2025 exposent au grand jour les fragilités chroniques du secteur humanitaire. L’auteur explique comment, entre subordination financière et instrumentalisation géopolitique, ce modèle doit profiter de cette crise pour se renforcer.
L’annonce, début 2025, du retrait brutal d’une partie substantielle des financements occidentaux dédiés à l’aide internationale – qu’il s’agisse de l’action humanitaire d’urgence ou de l’aide publique au développement – a agi comme un révélateur et un accélérateur d’une crise latente.
Prémices d’une crise annoncée
Ce choc ne tient pas seulement à l’ampleur budgétaire du désengagement, mais à la mise en lumière des quatre fragilités structurelles connues de longue date[1]Pierre Micheletti, 0,03 % ! Pour une transformation du mouvement humanitaire international, Éditions Parole, 2020, p. 247. : dépendance à un noyau restreint de bailleurs publics, exposition aux cycles politiques nationaux, soupçons d’instrumentalisation de l’aide à des fins de soft power, et diffusion d’une logique sécuritaire dans les procédures de financement et de mise en oeuvre. Les difficultés financières du Comité international de la Croix-Rouge[2]Le Monde avec AFP, « Le Comité international de la Croix-Rouge annonce la suppression de 270 postes supplémentaires à son siège à Genève », 11 septembre 2023, … Continue reading, les alertes réitérées des organisations non gouvernementales (ONG) internationales et des agences onusiennes, ou encore les débats du « Sommet de Paris pour un nouveau pacte financier mondial »[3]Le Monde, « Il faut un nouveau pacte mondial pour financer l’aide humanitaire internationale », 17 juillet 2023. avaient déjà signalé la nécessité d’une refonte du système.
L’événement de 2025 constitue cependant un point de bascule : en même temps qu’il dénote une hostilité à l’encontre du secteur de la solidarité internationale, il révèle l’obsolescence d’un modèle pensé pour des crises brèves et circonscrites, alors que la réalité contemporaine est celle d’urgences longues, d’interdépendances planétaires, et d’une concurrence croissante entre priorités nationales et besoins humanitaires. La crise actuelle s’inscrit ainsi dans une dynamique cumulative, et non dans une rupture isolée ; elle impose de penser l’adaptation du dispositif au-delà de la simple recherche de financements de substitution. Elle questionne enfin la place des organisations issues de la société civile parmi les acteurs de l’aide internationale d’urgence.
Un modèle économique fragile, colosse aux pieds d’argile
Jusqu’à la fin de l’année 2024, l’écosystème humanitaire reposait sur un modèle hybride combinant contributions publiques majoritaires et apports privés significatifs. Les États-Unis, l’Union européenne (UE) et quelques autres membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) concentraient l’essentiel des flux, avec des mécanismes d’allocation largement orientés par les priorités de ces bailleurs. La suspension américaine, directe via l’USAID et indirecte via les agences des Nations unies – telles que le Programme alimentaire mondial, le Haut-Commissariat pour les réfugiés, ou l’UNICEF –, a produit un effet domino : réductions de programmes, tensions de trésorerie, plans sociaux dans certaines organisations, et révisions rapides des couvertures géographiques. Ce choc met également en évidence une dépendance chronique des ONG internationales à des financements en amont dont elles ne maîtrisent ni la prévisibilité ni les priorités. Pourtant, près de 90 % des crises en cours relèvent de situations qui durent depuis plus de cinq ans et affectent des dizaines de millions de personnes.
Fig.1 – La proportion croissante des crises prolongées depuis 10 ans
La combinaison de crises anciennes qui s’enkystent et de chocs nouveaux – géopolitiques, climatiques, sanitaires – crée un effet de cisaillement : chaque année, les appels coordonnés augmentent plus vite que la capacité de mobilisation. En 2023 et 2024, la collecte globale a reculé pour la première fois depuis une décennie, en raison d’un essoufflement des dons privés et d’un plafonnement des contributions publiques, de sorte que le taux de couverture des plans des Nations unies est passé sous la barre de la moitié des besoins recensés.
Fig.2 – Évolution des financements obtenus et non obtenus, après les appels
coordonnés annuels des Nations unies, pour la période 2015-2024
Au-delà du déficit quantitatif s’ajoutait une limite qualitative : plus de 80 % des financements publics octroyés aux agences des Nations unies demeuraient « fléchés » vers des crises jugées prioritaires par les pays donateurs[4]Fran Girling, Angus Urquhart, Sofia Martinez Fernandez et al., Global Humanitarian Assistance Report 2021, Development Initiatives, p. 75, … Continue reading. Cette « compassion à géométrie variable » produisait des disparités fortes entre théâtres d’intervention et fragilisait la promesse d’universalité et d’impartialité. Au total, le modèle apparaissait à la fois sous-financé, politiquement orienté et technocratique, d’autant plus que, face à la recrudescence des crises prolongées, les financements restaient essentiellement annuels. Tout convergeait pour rendre le système vulnérable à des choix que ne maîtrisaient pas les acteurs opérationnels. C’est ce qui s’est produit en ce début d’année 2025, le choc américain ayant été précédé par des baisses conséquentes de l’Aide publique au développement (APD) dans de très nombreux pays du globe, particulièrement en Europe.
Le triomphe décomplexé du « qui paie décide »
La séquence ouverte en 2025 par le président des États-Unis consacre l’affirmation d’un lien explicite entre aide et intérêts nationaux, orientant résolument l’aide internationale vers des logiques que les économistes qualifient de « transactionnelles » : l’aide doit obéir à des logiques gagnant-gagnant entre donateurs et récipiendaires. La présentation de l’aide comme instrument de politique publique n’est pas nouvelle, mais elle est désormais assumée sans détour, conformément à l’idée classique selon laquelle un budget traduit des priorités politiques. La France l’affirme désormais sans détour dans son relevé de décision du Conseil présidentiel des partenariats internationaux rendu en avril 2025[5]Présidence française, Relevé de décisions du Conseil présidentiel pour les partenariats internationaux, 6 avril 2025, … Continue reading.
Dans l’introduction à son Cours de science des finances et de législation financière française, Gaston Jèze écrivait déjà en 1922 : « Le budget est, avant tout, la mise en œuvre d’un programme d’action politique. […] Il est évidemment l’instrument par lequel l’État [va] hiérarchiser [ses] priorités politiques et les traduire en moyens d’action.[6]Cité dans « Quelle est la fonction politique et économique d’un budget ? », vie-publique.fr, 16 avril 2018. … Continue reading » C’est le parti pris totalement assumé par le président des États-Unis : l’aide internationale se doit d’être au service des intérêts économiques et stratégiques du pays qu’il gouverne.
Les conséquences sont directes et ne font qu’entériner des tendances déjà lourdes : les grandes puissances à la fois étatiques et financières peuvent, par leurs arbitrages, redessiner la carte des interventions, conditionner l’accès aux ressources, et imposer des normes procédurales qui orientent la chaîne opérationnelle jusqu’au terrain. Néanmoins, ces tendances ne sont pas le seul fait des États-Unis. Avant même les décisions couperets prononcées par ces derniers, d’autres pays parmi les principaux contributeurs – dont la France[7]Philippe Ricard et Julien Bouissou, « En France, la chute des aides au développement consterne les ONG et complique encore la diplomatie présidentielle », Le Monde, 14 novembre 2024, … Continue reading – étaient en effet entrés dans des rétractions budgétaires de la solidarité internationale.
Toutefois, le poids spécifique du financement américain, dont le tableau ci-dessous – construit sur des données de 2023, consolidées en 2024 – rend compte, confère à ses décisions un effet de levier systémique sur les agences multilatérales comme sur les ONG. C’est plus de 40 % de l’aide mondiale destinée aux crises humanitaires qui, par ce décret présidentiel, a été brusquement supprimée.
Fig.3 – Les 20 principaux pays donateurs de l’aide humanitaire en 2023. Rapprochement entre les contributions des pays à hauts revenus dans le revenu national brut (RNB) mondial et dans les financements humanitaires
Par ailleurs, et c’est ce que nous enseignent aussi ces chiffres, bien avant la décision américaine, six des vingt pays ayant les RNB les plus élevés au monde n’étaient pas des contributeurs conséquents à l’enveloppe humanitaire. Autrement dit, des poids lourds de l’économie mondiale se tenaient déjà à l’écart du système de financement.
Une autre modalité pour analyser la puissance économique des pays consiste à se pencher sur leur part dans le RNB global mondial, et non via le calcul du RNB par habitant. C’est ainsi que la Chine, classée par la Banque mondiale dans les pays à revenu moyen-haut, est, selon ce critère de RNB global, la deuxième puissance économique mondiale après les États-Unis, si on extrait l’UE qui est un agrégat de pays. C’est ce que met en évidence le tableau suivant.
Fig.4 – Six pays à haut revenu national brut global ne sont pas contributeurs aux financements humanitaires (dans le modèle de calcul et de rendu tel qu’il existe aujourd’hui)
Cette « compassion à géométrie variable » dont nous parlions prend ici toute sa mesure. Dans certains contextes, l’instrumentalisation politique perçue de l’aide alimente la défiance tant des populations que des décideurs, sans compter qu’elle accroît les risques sécuritaires pour les acteurs de l’aide. Le principe du « qui paie décide » se traduit ainsi par une contrainte accrue sur la gouvernance du système, où les voix des acteurs locaux et des bénéficiaires demeurent minoritaires dans les processus de décision. De fait, l’échelon local se perçoit souvent – et non sans raison – comme le maillon faible des approches développées. Encore une fois, et bien avant le choc de 2025, cette évolution interrogeait déjà la capacité du dispositif humanitaire à se revendiquer universel tout en dépendant d’un petit nombre de centres de décision, eux-mêmes inscrits dans des stratégies étatiques.
Si nous avons pris le temps de rapporter les données antérieures à ce choc – qui n’est en rien à minimiser tant il est brutal –, c’est que l’ensemble des caractéristiques décrites ci-dessus doivent être prises en considération pour imaginer l’avenir du système, de ses acteurs, et donc des populations concernées tout autour du monde.
Résister, survivre, et rebondir vers un nouveau modèle
L’interruption brutale des financements jusqu’alors octroyés par le gouvernement des États-Unis aux acteurs humanitaires a sidéré l’ensemble des organisations mettant en œuvre cette forme de solidarité internationale. Passée la confusion des décisions contradictoires et ambiguës de l’administration américaine, le Mouvement de la Croix-Rouge, les organisations onusiennes et les ONG internationales ont rapidement pris la mesure de la manière dont les restrictions annoncées allaient impacter leurs actions auprès des populations sur le terrain, tout comme les dépenses de fonctionnement de leurs équipes – ne serait-ce que le paiement des salaires – qui permettent de mener ces actions essentielles pour des millions de personnes.
Ces trois grandes familles d’acteurs humanitaires se sont rapidement mobilisées pour protéger leurs programmes et l’avenir de leurs employés, tant dans les sièges des différentes organisations que dans les pays où elles interviennent. Les ONG sont particulièrement exposées dans la mesure où elles ont à subir les restrictions annoncées selon les deux modalités suivantes :
– directement, par l’arrêt des financements versés par l’USAID (en tout cas pour celles qui étaient financées par cette dernière) ;
– indirectement, par une réduction des sommes qu’elles perçoivent, en deuxième ligne, de la part des principales agences des Nations unies impliquées sur les terrains de crise (Programme alimentaire mondial, Haut-Commissariat aux réfugiés, UNICEF…), puisque ces agences sont, elles aussi, fortement touchées par le retrait des États-Unis.
Fig.5 – L’impact majeur attendu du retrait de l’USAID sur les agences onusiennes
et les secteurs qu’elles couvrent
La conjoncture actuelle invite à une gestion d’urgence, mais aussi à une transformation structurante d’un système dont dépendent plus de 300 millions de personnes en besoin d’assistance dans le monde[9]ALNAP, Global Humanitarian Assistance 2025, p. 32, https://alnap.hacdn.io/media/documents/GHA_Report_1408v1.pdf. Selon nous, cinq axes complémentaires de réforme se dégagent.
Mutualiser et optimiser les coûts de fonctionnement et de structure des organisations humanitaires
La qualité des critères et des coûts d’évaluation de l’aide internationale a fait l’objet d’analyses critiques qu’il conviendra d’investiguer dans un contexte de baisse générale des recettes[10]Marc-Antoine Pérouse de Montclos, « L’aide humanitaire dans les pays en développement : qui évalue qui ? », Mondes en développement, vol. 1, n° 153, 2011, p. 111-120, … Continue reading. La simplification des procédures (en intelligence avec les financeurs), la vigilance sur les coups de production, d’achat et de transport selon les pays concernés par l’aide internationale seront également à reconsidérer. Les niveaux de rémunération et de logement des acteurs expatriés de certaines organisations internationales font légitimement l’objet de critiques qui renforcent, dans une logique strictement financière, l’argumentaire pour davantage de place aux organisations locales dans la mise en oeuvre des projets. De la même façon, ce sont des considérations identiques qui ont contribué à augmenter considérablement ces dernières années les programmes reposant sur des transferts financiers directs aux familles, leur laissant ainsi le choix des priorités puisqu’elles seraient alors attentives à l’optimisation des achats. La réaffirmation de cette stratégie est d’autant plus cruciale que l’on assiste, depuis 2022, à une rétraction de ce type de programme. Si ces mesures ne sauraient combler à elles seules le déficit, elles créent des conditions de confiance pour toute montée en charge de nouvelles contributions.
Renforcer la place et le rôle des acteurs locaux
Malgré les engagements pris lors du Sommet humanitaire mondial d’Istanbul en 2016, l’objectif d’allouer 25 % des financements à des organisations nationales ou locales n’a pas été atteint. Nous étions alors à environ 2,5 % de l’enveloppe globale des financements octroyés à cette stratégie. Les obstacles administratifs et les contraintes de conformité, la diversité des configurations politiques – notamment là où la notion de « société civile » ne recouvre pas les mêmes réalités – ont, certes, compliqué la traduction opérationnelle des engagements. De même peut-on légitimement craindre un non-respect des principes de neutralité et d’indépendance de certains acteurs locaux sur des terrains de conflits armés. Néanmoins, il est un nombre important de contextes où les proximités culturelles, la capacité d’ancrage et la continuité d’action qu’offrent les acteurs locaux constituent des atouts majeurs pour l’efficacité, l’acceptabilité et la durabilité des interventions. Depuis Istanbul, aucune avancée notable n’a pourtant eu lieu, les financements plafonnant toujours autour de 3,5 % des moyens financiers annuels engagés[11]ALNAP, Global Humanitarian Assistance 2025, p. 19, https://alnap.hacdn.io/media/documents/GHA_Report_1408v1.pdf.
Élargir et diversifier la base des pays contributeurs
La récente mise à jour de la cartographie mondiale des pays en fonction du revenu national brut par habitant pointe visuellement la place potentielle que pourraient prendre des pays du Sud global dans un système de l’aide rénové.
Fig.6 – Classification des pays par la Banque mondiale en fonction du RNB
par habitant, et seuils de référence
Le multilatéralisme rénové que nous appelons de nos voeux – voir plus loin – suppose d’intégrer davantage les économies émergentes, en contrepartie d’un partage réel de la gouvernance : équilibre des voix au sein des instances, critères d’allocation fondés sur l’ampleur des besoins, et réduction du fléchage sélectif imposé par les donateurs actuels du système. Cette revendication a notamment été clairement réaffirmée par le président chinois Xi Jinping lors de la récente conférence de Tianjin, ce qui lui a permis d’exprimer avec force – et avec faste – sa volonté de « promouvoir le perfectionnement de la gouvernance mondiale » et d’« unir les forces du Sud global »[12]Harold Thibault, « Au sommet de Tianjin, Xi Jinping place la Chine au centre d’un nouvel ordre antioccidental », Le Monde, 1er septembre 2025..
Dans le domaine de l’action humanitaire, l’implication financière d’autres puissances non occidentales n’est d’ailleurs pas une nouveauté, comme l’aura montré la réponse lors du tsunami de 2004 en Indonésie et dans les pays limitrophes. Y compris en illustrant là encore que les acteurs de l’aide ne furent jamais exempts de préoccupations géostratégiques[13]William Guéraiche, « Un tsunami d’incompréhension », Outre-Terre, n° 11, 2005, p. 591-604. https://shs.cairn.info/revue-outre-terre1-2005-2-page-591?lang=fr. La complexité d’une telle évolution renvoie à l’histoire de la mise en place de l’APD depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale et des logiques politiques et stratégiques alors véhiculées par la guerre froide. Au fond, l’aide humanitaire, qui est l’une des composantes de l’APD, n’a pas échappé à ce clivage initial. C’est aujourd’hui un monde multipolaire qui prévaut, avec ses logiques de multi-alignement des pays qui structurent et renforcent le Sud global. C’est là l’enjeu majeur de la réforme devenue incontournable du système[14]Pour aller plus loin dans l’analyse sur l’histoire et les enjeux de l’APD : Philippe Orliange et Alisée Pornet, Géopolitique du développement – Les enjeux de la solidarité internationale, … Continue reading.
Les tensions que génèrent, entre la Chine et les États-Unis, la volonté de ces deux pays de piloter la gouvernance du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale disent combien le contexte international – dans le sillage de l’élection du président Trump – rajoute la reviviscence de rapports de force, et un déni de la reconnaissance des « biens publics mondiaux », à l’équation strictement financière pour imaginer le multilatéralisme de demain[15]Julien Bouissou, « Le FMI et la Banque mondiale sur la voie de la “trumpisation” avec l’abandon des questions climatiques et sociétales », Le Monde, 15 octobre 2025..
Malgré toutes les difficultés qu’une telle ouverture politique posera sans nul doute, il n’y a plus d’autre alternative à une évolution radicale du pilotage du système. C’est aussi une réflexion à laquelle nous invite le président du Brésil, M. Lula : « La solution à la crise du multilatéralisme est de le refonder sur des bases plus justes[16]Luiz Inacio Lula da Silva, « Lula, président du Brésil : “La solution à la crise du multilatéralisme est de le refonder sur des bases plus justes” », Tribune dans le journal Le Monde, 10 … Continue reading. »
Mobiliser des ressources non gouvernementales additionnelles
Une voie complémentaire, comme le recommandent des économistes tels que Thomas Piketty, consiste à faire contribuer par des mesures fiscales les actionnaires des grandes sociétés[17]Bertrand Badie, Pierre Micheletti et Thomas Piketty, « Une contribution obligatoire des États les plus riches permettrait de faire face aux crises humanitaires », Le Monde, 18 décembre 2021.. Dans la seule Union européenne, ils vont bénéficier de dividendes estimés à 459 milliards d’euros en 2025, soit dix fois plus que le montant des recettes actuellement nécessaires pour répondre aux besoins de plus de 300 millions de personnes ayant besoin d’une assistance humanitaire vitale[18]Marc Angrand, « Versement de dividendes : pas de ralentissement en vue pour les entreprises en Europe », Le Monde, 14 janvier 2025..
La combinaison des différentes stratégies qui précèdent permet de quantifier la répartition des efforts dans un renouvellement et une diversification des financements. Quelques pistes sont présentées dans le tableau ci-dessous. Elles intègrent le retrait des États-Unis et montrent que les efforts pour les pays les plus riches restent très raisonnables.
Tableau – Sept scénarios « volumétriques » pour le financement de l’aide humanitaire internationale, sans la contribution des États-Unis d’Amérique
Mettre en place une nouvelle gouvernance dans le cadre d’un multilatéralisme refondé
Les constats et analyses partagés dans le présent article décrivent les difficultés qu’affronte le système humanitaire international. Nous avons plus particulièrement insisté sur les interdépendances étroites entre les enjeux volumétriques et politiques qui hypothèquent la survie du modèle tel qu’il prévaut encore aujourd’hui. L’avenir en construction voit, par ailleurs, se déployer des tendances lourdes, en particulier dans le déclenchement de conflits de haute intensité, militaires et économiques, qui structurent la perspective d’une rupture radicale du système.
La question de la gouvernance d’un système de contributeurs demain substantiellement élargi sera l’enjeu majeur du multilatéralisme qui devra renaître des coups de boutoir subis durant l’année 2025. Cependant, le futur système ne laissera pas nécessairement la même place aux organisations issues des sociétés civiles dans la gestion des crises humanitaires et dans la capacité de projection de leurs équipes expatriées sur tous les théâtres d’intervention.
L’incontournable repositionnement des ONG humanitaires internationales : moins opérationnelles, plus politiques
La crise de 2025 ne se réduit pas à une baisse conjoncturelle des enveloppes ; elle marque un raidissement du rapport entre action humanitaire, politiques publiques et attentes sociétales. Plusieurs dynamiques se cumulent, qui conduisent à repenser la place des sociétés civiles dans un système d’aide humanitaire demain refondé sur de nouvelles bases. Parce que ceux qui l’incarnent aujourd’hui ne sont plus nécessairement plébiscités : ni par les populations et acteurs locaux sur les terrains de crises, ni par les décideurs politiques des pays d’intervention qui les voient comme des outils de soft power, ni par les gouvernements qui les soutenaient jusqu’à présent. Les financeurs semblent désormais vouloir réaffirmer la primauté de la raison d’État et l’appui à d’autres opérateurs de l’aide que les ONG[19]Sarah Bush and Jennifer Hadden, “The end of the age of NGOs? How civil society lost its post-cold war power”, Foreign Affairs, 3 July 2025., en particulier ceux du domaine marchand sous tutelle politique des donneurs d’ordres (et de budgets).
Le multilatéralisme, essentiel à la régulation des affaires du monde et à la gestion des conflits, est percuté par des évolutions qui révèlent ces questions cruciales pour l’avenir de l’aide internationale d’urgence : le conflit dans la bande de Gaza a traduit le naufrage du modèle humanitaire et du multilatéralisme qui s’en voulait le gardien, la Fondation humanitaire de Gaza devenant la figure centrale et inquiétante de cette dystopie.
Gaza, c’est l’histoire d’un peuple qui aura subi une destruction systématique de son territoire – l’un des plus densément peuplés au monde – et de son habitat. C’est l’histoire de plus de 57 000 morts dont une large proportion de femmes et d’enfants. C’est le droit international humanitaire paralysé dans son application et ses vertus protectrices. Ce sont plus de 400 travailleurs humanitaires tués depuis le début du conflit, record absolu de mortalité dans les crises contemporaines[20]Pierre Micheletti, « Le déploiement de la “Fondation humanitaire de Gaza” est une étape supplémentaire dans l’effondrement du système international de secours », Institut Rousseau, 10 … Continue reading. Ce sont la Cour pénale internationale et la Cour internationale de justice dont les avis, comme les règles de procédures et de poursuites, restent sans effet à ce jour.
La « Grande Dépression » du mouvement humanitaire pourrait – elle doit – devenir un moment de réagencement salutaire, où l’ambition d’universalité retrouverait un socle financier et politique cohérent avec les réalités du siècle. Et, malgré les dénégations de quelques-unes des figures du mouvement humanitaire qui se délite sous nos yeux, c’est bien la question de la place revendiquée par les pays occidentaux qui est à nouveau posée[21]Rony Brauman, « Il ne s’agit pas de désoccidentaliser l’humanitaire mais de considérer que des formes d’entraide se développent ailleurs et qu’elles n’ont pas moins ni plus de … Continue reading.
Crédit Photo : Bayu Prayuda
