Les fonds communs peuvent-ils transformer la gouvernance humanitaire ?

Le système humanitaire vacille sous les coupes budgétaires massives. Les fonds communs huma­nitaires (re)émergent comme solution pour faire plus avec moins. Mais au-delà du transfert d’argent, ces mécanismes peuvent-ils restructurer en profondeur une gou­vernance devenue trop centralisée et hiérarchisée ?

Depuis les années 1990, le système glo­bal de l’action humanitaire est devenu de plus en plus centralisé du fait de la création du Bureau de la coordination des affaires humanitaires (Office for the Coordination of Humanitarian Affairs – OCHA en anglais) et une concentration du pouvoir décisionnel au niveau de l’Or­ganisation des Nations unies (ONU). De plus, depuis 2020, 70 % de l’aide huma­nitaire est attribuable à seulement huit donateurs : les États-Unis, l’Allemagne, l’Union européenne, le Royaume-Uni, la Suède, l’Arabie saoudite, le Japon, et la Norvège^[1]Chen Reis and Maryam Z. Deloffre, “Defending humanitarian aid in terms of national security obscures its real purpose”, The Conversation, 21 March 2025, … Continue reading. Cette concentration du pou­voir décisionnel et des ressources entre les mains d’un petit nombre d’États, d’organisations internationales (OI) et d’organisations non gouvernementales internationales (ONGI), à l’exclusion des communautés et des organisations non gouvernementales locales et natio­nales (ONGL/N), a créé un système hié­rarchique, onéreux, et inégalitaire. De plus, depuis une décennie, les besoins humanitaires ont augmenté plus rapide­ment que les financements^[2]Chen Reis and Maryam Z. Deloffre, “Defending humanitarian aid…”, art. cit. . Cet écart entre les uns et les autres a aggravé les difficultés du système à répondre effica­cement aux crises humanitaires.

« Les fonds communs humanitaires (FCH) sont présentés comme une des solutions miracle pour améliorer l’efficacité de l’aide, protéger les organisations humanitaires des caprices politiques des États donateurs, et maintenir les engagements en matière de localisation. »

Face à l’évolution rapide du paysage de l’aide, forcée par des coupes budgétaires drastiques et brutales de l’aide étran­gère de grands donateurs gouvernemen­taux – comme les États-Unis, certes, mais aussi le Royaume-Uni et l’Allemagne –, le système humanitaire, sous l’égide de l’ONU, envisage une « réinitialisa­tion humanitaire » (humanitarian reset) pour élaborer des stratégies visant à faire plus avec moins^[3]Tom Fletcher, “The humanitarian reset – Message from Emergency Relief Coordinator Tom Fletcher to the humanitarian community,” 10 March 2025, https://www.unocha.org/news/humanitarian-reset-0. Pour ce « redé­marrage », les fonds communs humani­taires (FCH) sont présentés comme une des solutions miracle afin d’améliorer l’efficacité de l’aide, de protéger les organisations humanitaires des caprices politiques des États donateurs, et de maintenir les engagements en matière de localisation^[4]Tom Fletcher, “The humanitarian reset…”, op. cit. ; Déclaration commune en réponse à la proposition de refonte du système d’aide humanitaire, Refugees International et al., 10 April 2025, … Continue reading.

Les fonds communs humanitaires, agré­gats de contributions de multiples bail­leurs de fonds dans un seul compte, distribuent ces fonds à des organisa­tions humanitaires. Ces fonds ne sont pas réservés à une organisation ou à un projet prédéterminé. Il existe de multiples formes de FCH, gérés soit par l’ONU soit par les ONG. Jusqu’à présent, les analyses des fonds communs ont porté sur la manière dont ils pouvaient améliorer la qualité du financement et l’efficacité de l’aide en résultant^[5]. Christian Els, Country-based Pooled Funds: The NGO Perspective, Norwegian Refugee Council, November 2019, … Continue reading. Ces solutions reflètent un état d’esprit technico-opérationnel qui s’efforce de réparer et d’améliorer le système actuel.

La problématique a toutefois évolué. Les conditions politiques et matérielles spé­cifiques aux années 1990^[6]Michael Barnett, “Humanitarianism transformed”, Perspectives on Politics, vol. 3, no. 4, December 2005, pp. 723–740. ont produit le système humanitaire actuel en favorisant des organisations professionnalisées et bureaucratisées. Ces organisations sont capables de développer les capacités nécessaires pour rédiger des demandes de subventions complexes, réaliser des audits et des évaluations, et faire du lobbying à Washington et à Genève. Ces caractéristiques ne sont pas inhérentes à l’aide humanitaire, mais constituent des adaptations à ce contexte relation­nel. Le choc de ce début d’année 2025 a déstabilisé ce système et ce modus ope­randi. Dans ce contexte, je soutiens que nous devrions considérer les FCH non plus uniquement comme des canaux de transfert d’argent, mais comme des sites d’interactions^[7]Maryam Z. Deloffre and Sigrid Quack, A Relational Approach to NGOs in Global Politics: Beyond Cooperation and Competition, Oxford University Press, 2025. pouvant transformer les relations entre acteurs humanitaires. Quelles relations voulons-nous engen­drer pour créer un système humanitaire moins centralisé et moins hiérarchique ? Cet article examine les FCH comme un type de mécanisme pouvant aider à repenser l’architecture de la coopération internationale pour l’action humanitaire, et à atténuer les effets de la baisse géné­ralisée des financements.

Ce que sont les fonds communs humanitaires

Il existe plusieurs formes de fonds communs humanitaires, mais elles partagent toutes quelques traits. Les FCH regroupent les fonds de multiples donateurs pour un objectif défini^[8]Manisha A. Thomas, Pooled Funds: The New Humanitarian Silver Bullet?, Norwegian Refugee Council, September 2022 ; Marzia Montemurro and Elise Baudot Queguiner, Pooled Funding at a Crossroads: A … Continue reading. Les financements sont combinés plutôt qu’affectés à une organisation spé­cifique, et un processus d’allocation indépendant et collectif au sein du FCH permet de déterminer les bénéficiaires des financements. De cette façon, les donateurs ne décident pas seuls des allocations.

En prépositionnant des ressources avant qu’une crise ne survienne, les FCH peuvent améliorer la qualité de l’aide en fournissant un financement prévisible, rapide et adapté aux besoins actuels. Alors qu’il faut environ trois mois pour débourser les fonds collectés via les pro­cessus d’appel traditionnels, les fonds de financement commun pour les pays (Country-Based Pooled Funds – CBPFs en anglais) allouent des fonds en quelques jours^[9]Manisha A. Thomas, Pooled Funds: The New Humanitarian Silver Bullet?, op. cit. ; Sudan Humanitarian Fund (SHF), 2024 Annual Report, OCHA Sudan, January 2025.. De même, les demandes de fonds d’urgence pour les réponses aux catastrophes de la Fédération interna­tionale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (The International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies’ Disaster Response Emergency Fund – IFRC-DREF en anglais) peuvent être approuvées dans les 24 heures et les fonds versés en moins de 72 heures^[10]IFRC-DERF, 2025 Annual Plan, The International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies’ Disaster Response Emergency Fund, 28 July 2025, … Continue reading.

Le tableau (voir plus loin) liste quelques exemples de FCH et illustre leurs varia­tions de modèle de gouvernance, de processus d’allocation de fonds, et de portefeuilles de donateurs. OCHA gère deux FCH, le fonds central d’intervention d’urgence (Central Emergency Relief Fund – CERF en anglais) et les CBPF. Comme ces fonds dépendent principalement des financements des États membres de l’ONU, ils sont sujets aux diminutions des budgets humanitaires de ces États. Par exemple, entre 2006 et 2024, seuls cinq pays – le Royaume-Uni, la Suède, les Pays-Bas, l’Allemagne et la Norvège – ont représenté 66 % du financement aux CBPF et au CERF^[11]OCHA, Pooled Funds Data Hub, 2006-2024, https://pfdata.unocha.org/?chart=contributionsByDonor.

Selon une étude du Conseil interna­tional des organisations bénévoles (International Council of Voluntary Agencies – ICVA en anglais), il existe actuellement 68 FCH gérés par des ONG telles que le Conseil norvégien pour les réfugiés, Action contre la Faim, ou Care^[12]ICVA, Mapping NGO-led Pooled Funds, 13 June 2025, https://www.icvanetwork.org/resource/mapping-ngo-led-pooled-funds. À l’exception du CERF, de l’IFRC-DREF et du Change Fund qui sont gérés à l’échelle globale, ces fonds sont rattachés directe­ment à un pays et donc mieux position­nés pour développer des rapports avec les ONGL/N de ce dernier, anticiper et réagir aux besoins réels, et allouer des bourses de montants plus gérables par les acteurs locaux. Ainsi, le Change Fund de NEAR (Network for Empowered Aid Response) et le réseau d’acteurs intermé­diaires locaux (Local Intermediary Actors Network – LIAN en anglais) au Myanmar sont tous les deux gouvernés par des conseils consultatifs composés d’acteurs locaux et nationaux qui évaluent les demandes de financement et allouent les fonds. De tous les FCH, ils sont donc les plus localisés, mais ils ne financent que leurs propres membres.

En dépit de leur développement, les fonds communs ne couvrent qu’une petite partie des dépenses humanitaires actuelles. En 2024, le financement total suivi par le Financial Tracking Service s’élevait à 24,95 milliards de dollars US, les contributions au CERF s’élevaient à 576,4 millions (soit 2 % du total) et les contributions au CBPF s’élevaient à un milliard de dollars US (soit 4 % du total^[15]United Nations CBPF, Country-based Pooled Funds Data Hub, 2024, https://cbpf.data.unocha.org ; United Nations CERF, Central Emergency Response Fund Data Hub, 2024, https://cerf.data.unocha.org). En 2024, le DREF a alloué 107,4 millions de dollars US soit 0,4 % du total^[16]IFRC-DERF, 2025 Annual Plan, op. cit..

Comment les fonds de financement commun peuvent-ils aider à transformer l’architecture de l’action humanitaire ?

Au niveau normatif, les FCH présentent le potentiel d’engendrer un retour aux principes humanitaires. En effet, puisque ces fonds sont collectifs, les décisions stratégiques et programmatiques le sont également. Cette prise de décision col­lective peut atténuer la tendance des donateurs à donner la priorité à leurs objectifs de politique étrangère (par exemple, America First ou Netherlands First). En renforçant les normes et les principes universellement acceptés, les FCH peuvent également neutraliser une approche clientéliste de l’aide humanitaire et améliorer la redevabilité envers les populations affectées, notamment parce qu’ils intègrent les représentants des ONGL/N dans leurs conseils consul­tatifs. La collaboration entre donateurs peut accélérer l’harmonisation des exi­gences en matière de rapports et d’audit, améliorer la transparence et diminuer les coûts de gestion^[17]Manisha A. Thomas, Pooled Funds: The New Humanitarian Silver Bullet?, op. cit..

La politique de localisation, qui peine tant à se mettre en place, demande aux donateurs de réduire leur dépendance à de grandes OI et ONGI pouvant gérer des contrats importants, et de multiplier les contrats avec des ONGL/N qui n’ont pas la capacité d’absorber de grandes sommes d’argent. Du point de vue du donateur, la localisation augmente la charge administrative et les risques financiers liés à la collaboration avec de nouveaux partenaires. Étant donné les coupes budgétaires récentes, ce manque de capacité administrative empirera. Les FCH peuvent réduire la charge administrative des donateurs en gérant des sommes d’argent relati­vement modestes et en fournissant un soutien administratif sur le terrain. Cela dit, les FCH restent des intermédiaires et, en passant par les FCH, les dona­teurs peuvent faire face à des frais de gestion supplémentaires.

Les fonds communs peuvent ainsi faire progresser la localisation, en connectant les acteurs locaux et globaux, en tra­vaillant avec les gouvernements natio­naux, et en renforçant les capacités des acteurs nationaux^[18]Marzia Montemurro and Elise Baudot Queguiner, Pooled Funds at a Crossroads…, op. cit. ; Manisha A. Thomas, Pooled Funds: The New Humanitarian Silver Bullet?, op. cit.. La collaboration entre les ONGI et les ONGL/N, promue par les fonds communs, pourrait en effet contribuer à renforcer la société civile locale, réduire la concurrence entre les ONG, et développer de nouvelles moda­lités d’aide humanitaire^[19]Patrick Saez, Jeremy Konyndyk and Rose Worden, Financing the Humanitarian Public Good: Towards a More Effective Humanitarian Financing Model, Policy Paper 215, Center for Global Development, 7 July … Continue reading. Par exemple, au Myanmar – État en situation de conflit depuis des décennies, où la junte mili­taire empêche la société civile de s’épa­nouir –, le CBPF négocie les relations entre les donateurs, l’ONU, les ONGI et les ONGL/N, à la fois pour canaliser les financements vers les organisations communautaires et pour renforcer la société civile^[20]Maryam Z. Deloffre, “Brokering localization…”, art. cit.. Des coalitions comme le Joint Strategy Committee ou le LIAN siègent depuis longtemps au conseil d’administration du CBPF du Myanmar et participent donc aux prises de déci­sion^[21]Maryam Z. Deloffre, “Brokering localization…”, art. cit.. Dans des zones de conflit, les intermédiaires comme les CBPF et les coalitions des ONGL/N facilitent l’allo­cation de fonds, collectent et partagent des informations, et offrent un méca­nisme de protection contre les pou­voirs autoritaires.

Au Soudan – où la société civile est active mais informelle, et les coalitions des ONGI et des ONGL/N sont faibles –, le CBPF soudanais a mis en oeuvre, depuis 2023, plusieurs mécanismes pour acheminer davantage de finance­ments vers les ONGL/N, notamment le groupe d’entraide. Cette modalité de financement flexible a été conçue pour financer des initiatives communau­taires à petite échelle, avec un délai de réponse de 48 heures. Les consortiums des ONG reçoivent des fonds à l’avance et sont habilités à examiner et financer les propositions simplifiées des groupes communautaires pour permettre une réponse rapide et suivant des modalités qui encouragent les partenaires à colla­borer sur le développement des propo­sitions^[22]Maryam Z. Deloffre, “Brokering localization…”, art. cit. ; Sudan Humanitarian Fund (SHF), Annual Report…op. cit.. Encore une fois, ces modalités réduisent la concurrence entre les ONGI et les ONGL/N, réduisent les obstacles à la demande de financement et ren­forcent le leadership local. De plus, elles ont entraîné une augmentation significative du financement direct et indirect des ONG au cours des deux der­nières années^[23]Maryam Z. Deloffre, “Brokering localization…”, art. cit. ; Sudan Humanitarian Fund (SHF), 2024 Annual Report, op. cit..

Plus petite échelle, mais plus grande couverture

Avant janvier 2025, de nombreux débats portaient sur la manière dont les fonds communs pouvaient aider le système à fonctionner plus rapidement, plus effi­cacement et plus équitablement^[24]Christian Els, Country-based Pooled Funds…, op. cit. ; Dominik Koeppl, Country-based Pooled Funds…, op. cit. ; Andy Featherstone and Tasneem Mowjee, Desk review on enhancing the potential of … Continue reading. Je suggère plutôt de considérer les fonds communs comme des intermédiaires susceptibles de contribuer à la res­tructuration du système. Nous devons tourner notre attention vers le type de relations auquel nous souhaitons don­ner la priorité. Dans une analyse récente, j’ai étudié les CBPF en Afghanistan, au Myanmar, en République démocratique du Congo, et au Soudan afin de détermi­ner la façon dont ils négocient les rela­tions entre les donateurs, l’ONU, et entre les ONGI et les ONGL/N^[25]Maryam Z. Deloffre, “Brokering localization…”, art. cit.. Cette analyse révèle que les CBPF, bien qu’ils soient standardisés conformément aux règle­ments d’OCHA, ne fonctionnent pas de manière monolithique, et les différents modèles que j’ai identifiés contribuent à des niveaux de localisation variés. Dans tous les cas, les changements apportés aux règles institutionnelles, comme la restriction de l’éligibilité au financement des ONG et l’exigence de représentation des ONGL/N au sein du conseil consultatif, ont joué un rôle déterminant dans l’amélioration de la localisation. Par exemple, en République démocratique du Congo, le nombre de partenariats entre les ONGL/N et le CBPF et le financement destiné aux ONGL/N ont augmenté, tandis que le financement et les contrats destinés à l’ONU ont dimi­nué dans la même période.

En versant des sommes plus modestes à un plus grand nombre d’organisations de tailles également plus réduites et n’ayant pas les mêmes capacités, les fonds communs peuvent contribuer à la diversification d’organisations humani­taires. Cette diversification peut engen­drer l’innovation, une restructuration des réseaux humanitaires et la repré­sentation de nouvelles idées et voix^[26]Maryam Z. Deloffre and Sigrid Quack, A Relational Approach to NGOs in Global Politics…, op. cit.. La clé est de comprendre comment les différents éléments des FCH – leur gouvernance, leurs critères d’éligibilité et leur prise de décision – contribuent à cette restructuration. Nous avons quelques idées sur la façon dont les FCH peuvent accélérer la décentralisation du système humanitaire, mais il faut encore davantage de recherche sur les intermédiaires – internationaux et locaux – pour mieux comprendre quels sont, et dans quels contextes, les mécanismes qui améliorent la localisation, la qualité et l’efficacité de l’aide^[27]Alejandro Posada, Alice Obrecht, Courtenay Cabot Venton et al., Intermediary Models to Advance Locally Led Humanitarian Action, Briefing Paper, ALNAP/ODI, 25 February 2025, … Continue reading.

Crédit photo : FIN