Action humanitaire et action sociale : une réponse concrète dans la métropole de Lyon

Face à une crise structu­relle touchant des mil­liers de personnes en situation de rue dans la métropole de Lyon, une réponse citoyenne, col­lective et coordonnée a été mise sur pied afin de réduire l’ex­position de ces personnes aux risques et de leur garantir une protection. Cette réponse prend appui sur le corpus nor­matif humanitaire, légitimant ainsi un champ d’action relevant de la compé­tence de l’État. Elle donne également accès aux droits et préserve ces derniers.

En France, année après année, le nombre de personnes sans abri – « en situation de rue », pour reprendre la formule la plus actuelle – augmente inexorablement. La métropole de Lyon n’échappe pas à cette tendance. En 2024, 2 900 personnes se trouvaient dans cette situation, dont près de 500 enfants^[1]Maison de la veille sociale du Rhône / Urbalyon, Le sans-domicilisme en 2024. Rapport annuel d’observation du sans-abrisme et de l’exclusion liée au logement dans la métropole de Lyon, … Continue reading. Un square situé dans le quartier de la Croix-Rousse accueille depuis l’hiver 2024, dans un campement de fortune, 280 mineurs non accompa­gnés en recours de minorité^[2]Un mineur non accompagné (MNA) est un enfant de moins de 18 ans, de nationalité étrangère, arrivé sur le territoire français sans être accompagné par l’un ou l’autre des titulaires de … Continue reading. De plus, 14 000 autres personnes sont dans l’at­tente d’un logement, sans domicile fixe, souvent en errance ou dans une situa­tion de fragilité qui menace de les faire basculer dans la rue^[3]Alynea – Samu Social 69, « Alynea – Samu Social 69 maintient l’alerte sur la situation des 14 000 sans-domicile dans la métropole de Lyon et lance un appel à la solidarité citoyenne », … Continue reading.

Ici comme ailleurs sur le territoire français, on retrouve, hiver après hiver, la même « gestion au thermo­mètre » de plans grand froid tempo­raires qui couvrent moins de 10 % des besoins. Été après été, on assiste aux mêmes remises à la rue de centaines de familles hébergées dans les écoles durant l’année scolaire. Les tentes se multiplient sur les trottoirs, dans les squares et les parcs. Les interstices les plus abrités de nos villes, les squats et les bidonvilles deviennent des lieux de vie informels, durables et dangereux pour des dizaines de milliers de per­sonnes. Cette réalité sociale engendre de fait des drames récurrents. Ainsi, en 2024, vingt-cinq personnes à la rue sont mortes dans la métropole lyonnaise^[4]Collectif Les Morts de la rue, « Décès de personnes sans chez-soi en 2024 », liste basée sur les signalements, https://mortsdelarue.org/listes, et en octobre 2025 l’incendie d’une cave squattée y a fait quatre victimes : la rue tue et détruit physiquement et psycho­logiquement les personnes qui y vivent, les exposant à la violence physique et institutionnelle – les femmes et les enfants étant les plus vulnérables.

Les réponses institutionnelles dites d’urgence sociale ne parviennent donc pas ou plus, en tout cas de manière durable, à réduire ou à limiter cette crise. Face aux insuffisances des dispo­sitifs, au sous-dimensionnement des réponses, aux orientations politiques et économiques défavorables de l’État, les associations locales du droit com­mun^[5]Structures associatives donnant accès aux prestations sociales de droit commun (accompagnement social, hébergement, logement, santé, alimentation, aides financières, etc.)., opératrices de l’État chargées de mettre en oeuvre les politiques sociales, sont en difficulté pour agir à la mesure des besoins.

S’agissant de la métropole de Lyon, le territoire bénéficie en compensation d’une importante mobilisation d’ac­teurs citoyens dans un écosystème historiquement solidaire. En 2022, 1 254 personnes étaient accueillies grâce aux réseaux citoyens locaux et à leurs 1 630 bénévoles^[6]Nadine Camp, Visibiliser l’hospitalité : la place de l’hébergement citoyen dans l’accueil des personnes migrantes, Synergie Migrations, novembre 2023, … Continue reading. L’Association catholique pour l’accueil et l’accom­pagnement des migrants (Aclaam), le réseau d’hébergement citoyen le plus actif, enregistre plus de 500 personnes hébergées en permanence. Les asso­ciations citoyennes et les collectifs militants sont nombreux et tentent de trouver des solutions, dont des occupa­tions de lieux à des fins d’hébergement. L’historique des squats à Lyon est riche et témoigne d’un activisme fort qui tend néanmoins à s’essouffler.

Pourtant, les élections de 2020 ont porté à la tête des villes de Lyon et de Villeurbanne, ainsi que de la métropole de Lyon, des exécutifs qui soutiennent des politiques volontaristes sur la ques­tion du sans-abrisme : ils s’engagent dans des champs de responsabilité et d’action qui vont au-delà de leurs com­pétences, et entretiennent des relations régulières avec les collectifs et les asso­ciations citoyennes.

L’émergence d’une réponse

Face à cette crise durable, structurelle, et en l’absence de solutions institution­nelles et politiques à la hauteur des enjeux pour les personnes en situation de rue dans la métropole de Lyon, un regroupement d’élus locaux et d’asso­ciations ont ébauché, début 2024, une action collective et coordonnée. Celle-ci s’oriente d’abord vers un format très proche de l’humanitaire d’urgence sur le mode « camp », en s’appuyant sur les expériences menées du côté du Calaisis et de Grande-Synthe.

Dans la même période, un collectif de femmes à la rue occupe un centre cultu­rel à Villeurbanne. La ville accompagne alors ce groupe, qui est soutenu par des associations et des fondations^[7]Fonds RIACE France, Fondation pour le logement, L’Entreprise des Possibles, Fondation de France., afin de faciliter le conventionnement d’un bâti­ment, propriété de l’entreprise Vinci. Ce projet va servir de base de réflexion et de travail pour concevoir l’action, qui prend le cap d’un composite entre inno­vation sociale et urgence humanitaire.

L’action, conçue comme une réponse citoyenne à une crise et non pas comme une politique publique, doit être suffi­samment dimensionnée pour avoir un impact réel sur les personnes, et sortir des « expérimentations » pour avoir un impact tout aussi réel sur le territoire. Une cible de près de 600 personnes est consi­dérée comme pertinente. La réponse doit également être multi-acteurs et multisec­torielle, et viser une réduction pérenne des risques pour les personnes par une mise à l’abri dans des locaux de vie dignes. Le projet de créer un « camp », trop contraignant, laisse vite la place à la recherche de locaux vacants – loge­ments ou bureaux – devant être occupés dans le cadre de conventions portées par des associations.

La construction d’une coalition

Fin 2024, une note est préparée avec des associations, des élus et les cabi­nets des trois exécutifs. Elle entérine le constat que « les dispositifs et le cadre de l’action sociale, basés sur un principe de lutte contre la pauvreté et les exclu­sions, sont pensés afin de pouvoir initier des parcours d’insertion et l’accès au logement dès l’hébergement et [qu’ils] ne sont plus opérants pour répondre à un besoin de protection d’urgence des populations en situation de rue ». Cette note relève aussi que les dispositifs en place ne couvrent pas les besoins car ils ne correspondent que partiellement à la réponse attendue face à un danger immédiat. Elle fait aussi le constat que, « malgré l’engagement des collectivi­tés aux limites de leur champ de com­pétences, les citoyens mobilisés et les collectifs interpellent de plus en plus fortement les élus, leur reprochant de n’en faire pas suffisamment ». De fait, comme déjà évoqué, les élus locaux en contact avec les citoyens endossent des responsabilités qui ne sont pas les leurs.

Par ailleurs, cette note s’appuie sur une définition de l’urgence humani­taire reconnue au niveau international et précise que les réponses à ce type de situation requièrent des moyens spécifiques (budgets, acteurs, maté­riel, bâtiments, etc.), qui dépassent ceux de l’aide sociale classique, afin d’éviter une catastrophe ou au moins d’en limiter les conséquences. Enfin, elle appelle à construire une nouvelle approche locale, plus collective, plus efficiente, afin de pourvoir aux besoins de protection des personnes en situa­tion de rue. La note est présentée en décembre 2024 aux trois exécutifs, qui donnent leur accord pour avancer sur les bases ainsi posées.

« L’idée d’une réponse basée sur une approche humanitaire qui viendrait compléter l’approche sociale est jugée pertinente pour peu qu’elle ne dégrade pas les conditions d’accueil du droit commun. »

Début 2025, suite à une large concer­tation, notamment avec des organisa­tions non gouvernementales (ONG) internationales (Triangle Génération Humanitaire, Handicap International, Médecins du Monde) et des acteurs de la logistique ou de la formation (BIOPORT, Bioforce), l’idée d’une réponse basée sur une approche humanitaire qui vien­drait compléter l’approche sociale est jugée pertinente pour peu qu’elle ne dégrade pas les conditions d’accueil du droit commun (dispositifs sociaux publics de type centres d’héberge­ment d’urgence) en créant un dispositif « bas seuil », et qu’elle soit dissociée du champ des politiques sociales – en d’autres termes, à condition qu’elle n’empiète pas sur les ressources exis­tantes déjà insuffisantes.

Une coalition est alors constituée, repo­sant sur l’engagement d’un éventail très large de parties prenantes locales. Elle inclut des collectifs de personnes à la rue, des collectivités locales, ainsi que des associations d’accueil citoyen, mili­tantes, du droit commun, des ONG inter­nationales et des entreprises (un cabinet conseil spécialisé dans l’assistance à maîtrise d’ouvrage pour un appui sur les aspects de conformité réglementaire des sites ; des artisans et des petites entreprises pour les travaux ; etc.).

Des principes fondateurs

Les principes de cette « réponse de protection humanitaire » sont définis par quinze collectifs et associations, qui composent la partie opérationnelle de l’action. Discutés avec les trois col­lectivités, ils font l’objet d’un consen­sus et réaffirment la place centrale des personnes concernées ainsi que le res­pect des normes et standards humani­taires internationaux.

Socle commun guidant la mise en oeuvre, ces principes créent un espace d’action en positionnant la réponse en dehors du champ de l’action sociale. Ils per­mettent également une approche com­plémentaire, résolument humanitaire, en amont des dispositifs d’urgence sociale, qui aide à protéger et à stabili­ser les foyers en situation de rue avant leur prise en charge par les dispositifs sociaux classiques.

Rassemblés au sein d’une coordination, les acteurs de la réponse mettent en place des mécanismes de gouvernance adaptés, dotés de plusieurs niveaux de décision et de concertation. Les déci­sions et orientations stratégiques sont prises lors de réunions interorgani­sations auxquelles les quinze acteurs opérationnels – dont deux collectifs de personnes concernées – sont conviés.

La réponse prend comme référence les standards humanitaires Sphère et la norme humanitaire fondamentale de qualité et de redevabilité (Core Humanitarian Standard on Quality and Accountability). Ainsi, la participation des personnes aux actions et aux décisions qui les concernent est garantie, et des informations leur sont communiquées sur la gestion des ressources et des budgets engagés ainsi que sur leur pro­venance. Un minimum de 5 m² d’espace de vie digne et meublé par personne est également prévu. Enfin, une veille active et une gestion des alertes consolident la protection des personnes contre la traite, les situations d’emprise et les tra­fics. En parallèle, les règles concernant l’habitat et les établissements recevant du public sont appliquées avec l’appui d’un cabinet privé.

La réponse de protection humanitaire

Une fois qu’ils ont identifié plusieurs objectifs devant contribuer à réduire l’exposition des personnes aux risques et à renforcer leurs parcours d’intégration, les acteurs de la réponse doivent finali­ser la mise en place d’un cadre d’action concerté et coordonné. Afin d’assurer un hébergement et des conditions de vie dignes, il leur faut en urgence « capter » du foncier et le mettre en conformité avec les standards humanitaires et les normes françaises. La préparation des orientations vers le droit commun, l’ac­cès à l’emploi et la régularisation seront développés dans un second temps, en parallèle de recours indemnitaires, tant sur la base du droit au séjour que sur celle du Code de l’action sociale et des familles, qui prévoit l’inconditionnalité et la continuité de l’hébergement.

En mai 2025, la recherche de foncier vise à accueillir 200 personnes prove­nant de deux collectifs d’habitants de deux squats, dont l’un avait été évacué fin 2024 à la suite d’un incendie ayant causé la mort d’une jeune fille. L’enjeu majeur est de convaincre des proprié­taires de conventionner des sites dans un contexte de forte carence foncière. L’engagement de la métropole de Lyon auprès de bailleurs sociaux est alors déterminant pour établir les conditions de la confiance et ainsi trouver des logements. Par ailleurs, afin d’assurer l’équipement des sites, un entrepôt solidaire d’une capacité de 750 m², mis à disposition par la collectivité au cœur de Villeurbanne, a ouvert début 2025.

Plus de cinquante logements sont ainsi identifiés, répartis sur neuf sites et gérés par cinq associations qui portent des conventions d’occupation temporaire. Certains sites ne nécessitent pas de travaux, d’autres sont très délabrés. La remise en état des locaux les plus dégra­dés est réalisée en un temps record grâce à la forte mobilisation de bénévoles et d’entreprises partenaires, et à la parti­cipation systématique des personnes concernées. En juin 2025, 131 places sont déjà disponibles et plus de 210 per­sonnes seront hébergées début octobre.

Les enjeux financiers sont assumés par l’ensemble des associations signataires des conventions via un « pot commun » abondé par des financements demandés collectivement et portés par l’une des associations. Les fonds sont ventilés selon les clés de répartition établies, par type de dépenses et par site (tra­vaux, charges, aménagement, etc.). Un premier financement du Fonds RIACE France a permis de couvrir une partie des dépenses de l’année 2025, tandis que d’autres soutiens, majoritairement privés, et un engagement pluriannuel de la Fondation de France compléteront le plan de financement. En ce début d’an­née 2026, soit six mois après le début de la réponse, plus de 300 personnes ont été mises à l’abri.

Donner accès aux droits et aider à les préserver

La sortie de squat et l’accès à l’habitat rendent à nouveau possible l’accès aux droits. Stabilisées dans un « chez-soi », les personnes peuvent enfin s’appuyer sur le droit commun pour entamer les procédures auxquelles elles sont éli­gibles, à commencer par la régularisa­tion de leur séjour.

Les personnes ont en outre droit à l’hé­bergement conditionnel (Code de l’ac­tion sociale et des familles). Faute de places libres, il arrive toutefois qu’elles restent sans solution. La réponse propo­sée constitue ici une alternative à la rue. La norme humanitaire permet de définir la qualité minimale attendue des loge­ments conventionnés et rénovés par ces nouveaux habitants.

La concertation avec les partenaires du droit commun est indispensable pour éviter de limiter les droits des rési­dents par la suite. La réponse humani­taire doit laisser les travailleurs sociaux reprendre la main. La recherche du bon statut, notamment, est essentielle pour protéger les étapes à venir en matière d’accès aux droits. Par exemple, le statut d’hébergé chez un tiers pourrait rendre la demande éventuelle d’hébergement d’une personne non prioritaire au regard des procédures régissant le service inté­gré d’accueil et d’orientation (SIAO)^[8]Le SIAO est un service permettant la mise en réseau du dispositif d’accueil, d’hébergement, d’insertion et d’accès au logement des personnes sans abri, risquant de l’être ou mal logées., et la priver de la possibilité de déposer un recours au titre du droit au logement opposable (DALO)^[9]Le DALO permet aux demandeurs d’un logement social, dans certaines situations précises, de voir leur demande reconnue comme prioritaire, et ainsi de recevoir une proposition de logement digne dans … Continue reading. L’humanitaire ne doit donc pas constituer une réponse dégradée ou un pis-aller. L’alliance avec le travail social montre ici toute son importance.

« Empowerment » : se saisir, tous, de la situation

En plaçant l’empowerment^[10]Pour comprendre le sens et l’histoire de ce terme toujours aussi difficile à traduire en français, voir par exemple : Marie-Hélène Bacqué et Carole Biewener, « L’empowerment, un nouveau … Continue reading au coeur du dispositif, la réponse ainsi mise en place permet à chaque partie prenante d’assu­mer une part de responsabilité dans la résolution du problème : sortie de rue, auto-réhabilitation, participation aux décisions du lieu, de l’accueil, recours collectifs pour régulariser le séjour, mobilisation de bâti… Cet empower­ment concerne à la fois les résidents et les associations citoyennes, remobi­lisés autour de cette action, mais aussi les collectivités, qui prennent appui sur la norme humanitaire pour se saisir de l’enjeu sur un domaine de compétence de l’État, sans oublier, bien sûr, les tra­vailleurs sociaux et la Maison de la veille sociale du Rhône^[11]La Maison de la veille sociale du Rhône porte le SIAO du département (voir plus haut).. La pratique d’inter­vention de chacun peut ainsi se réinven­ter, et même s’autoriser à sortir du cadre pour résoudre difficultés individuelles et structurelles. En ouvrant un chemin, cette nouvelle forme de réponse crée les conditions pour que chacun puisse se saisir de la situation à son niveau.

Créer de la politique publique en prenant appui sur l’humanitaire

Depuis 2011, la politique publique destinée aux personnes sans domicile donne la priorité au logement : c’est le « Logement d’abord^[12]Le plan quinquennal pour le logement d’abord et la lutte contre le sans-abrisme, dit « plan Logement d’abord », vise à orienter rapidement les personnes sans domicile de l’hébergement vers … Continue reading ». Or les per­sonnes en situation irrégulière au titre du séjour ne peuvent se prévaloir de ce droit, si bien que le logement social ou le recours DALO leur sont inaccessibles.

Cet angle mort rend la politique publique en partie inopérante. Sans évolution de leur situation administrative, ces per­sonnes embolisent l’hébergement d’ur­gence, qui ne peut dès lors pas répondre à l’ensemble des demandes. Pour les personnes n’ayant pu être hébergées, il reste le recours au droit à l’hébergement opposable (DAHO)^[13]Le DAHO permet à toute personne en situation de détresse ou de précarité de demander un hébergement adapté à ses besoins. Parmi les situations d’urgence justifiant une prise en charge, on … Continue reading, mais cette option est matériellement difficile à mettre en oeuvre quand on est à la rue. Autrement dit, la crise de l’hébergement est accentuée par la très faible politique de régularisation.

« Cette expérience lyonnaise, qui vient combler un vide de la politique publique, ne crée certes pas du droit, mais elle peut donner accès aux droits. »

La réponse humanitaire conjugue mise à l’abri immédiate et travail de moyen terme sur la régularisation et l’insertion, avec l’appui de collectivités et en lien avec le droit commun. Cette expérience lyonnaise, qui vient combler un vide de la politique publique, ne crée certes pas du droit, mais elle peut donner accès aux droits. En répondant à une impasse du plan Logement d’abord, elle ouvre aussi la voie vers une solution qui pourrait favoriser, in fine, la mise en œuvre de la priorité au logement pour tous.

Crédit Photo : Daniele La Rosa Messina